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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：37337742 日期：2025年4月1日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求就业第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对该分类所附工作要求（job offer requirement）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。德克萨斯服务中心审理主任（Director）否决了该申请，认定申请人未确立对基础移民分类的资格。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须确立其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力（exceptional ability）的个人。该法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位，加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。作为初始证据，申请必须附有现任或前任雇主的信函，表明申请人在该专业领域具有至少五年学士学位后逐步提升的经验。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)。此外，法规在相关部分规定，“与合格经验或培训有关的证据应以现任或前任雇主或培训师的信函形式提交，并应包括撰写人的姓名、地址和职务，以及对[个人]所履行职责或所接受培训的具体描述。”8 C.F.R. § 204.5(g)(1)。如果此类证据无法获得，将考虑与申请人经验有关的其他文件。同上。
记录显示，申请人于2018年1月在其国籍国巴西的[已隐去]大学被授予工商管理学士学位。为支持其关于在获得学位后具有该专业领域所需五年逐步提升经验的主张，
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申请人提供了巴西政府签发的“数字工作卡”（Digital Work Cards）副本、巴西所得税申报表以及前同事的推荐信。审理主任签发了证据请求（RFE），要求提供补充文件以支持申请人的经验。在回应RFE时，申请人提供了一份书面论证意见、其声称职位对应的巴西职业分类页面副本，以及有关其曾任职公司的信息。审查证据后，审理主任否决了该申请，认定申请人未以优势证据标准确立其具有该专业领域至少五年学士学位后逐步提升的经验，此为法定要求。审理主任的决定指出，所提交的证据不充分，因其不符合法规中的初始证据要求，且未能反映申请人的经验，包括受雇日期和具体职责。
在上诉中，申请人提交了一份书面论证意见，其中主张审理主任的分析有误，“将[其]文件视为孤立的片段，而非认识到每份文件都有助于对案件的全面理解”，且该决定忽视了“文件之间的相互依存关系，这些文件共同阐明了整个事件序列”。申请人称，“所提交的大量证据……超过700页”，且其仅需以优势证据标准确立资格，并再次主张审理主任未能累积考虑其证据。
在审查基础记录时，本办公室注意到，申请人在回应审理主任RFE的书面论证意见中声称，尽管法规概述了申请人应提交以支持其经验或培训的具体文件，但“如果此类证据无法获得，将考虑与外籍人士经验或培训有关的其他文件”，并称“必须承认、尊重和认识到，出于各种原因，申请人可能无法获得[人力资源]记录，例如具体的信函[。]”然而，申请人无论在回应RFE时还是在上诉时，均未具体解释为何未提供8 C.F.R. § 204.5(g)(1)和(k)(3)(i)(B)法规所指的主要证据。相反，其提交了替代证据，并主张该证据整体上显示了其经验；然而，基于以下理由，本办公室不同意。
巴西数字工作卡并非由特定雇主签发，而是由巴西国家劳工部签发，包含“职业分类”代码，该代码涉及该政府实体在特定职位名称下编写的通用职责描述，但不反映对申请人在该雇主处该职位的具体职责和经验的确认，因其并非由雇主签发。申请人声称随申请提交的推荐信支持其具体职责；然而，本办公室审查这些信函后认为，其未反映每位撰写人的充分信息。这些信函未能提供撰写人与申请人工作直接接触的具体日期，且未包括所要求的“撰写人的姓名、地址和职务，以及对所履行职责的具体描述”。虽然所有信函均包含撰写人姓名，但许多缺少其职务或公司名称，且无一包含撰写人地址。例如，F-C-1的信函称其与申请人“共事3.5年（2016-2020）”，且他们“来自不同领域，但[他们]有共同目标”。F-G-的信函未包含具体日期，但称申请人加入了一个其
1 本办公室使用姓名首字母以保护个人身份。
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担任主管的部门。尽管F-W-V-的信函解释了申请人的一些具体项目和职责，但也仅称他们“自2021年以来一直与[申请人]共事”。同样，M-C-的信函称申请人于2018年5月晋升，但未提供与申请人共事时长的进一步信息。
申请人主张其巴西数字工作卡“对多年就业经验更具证明力”，因其是官方政府文件，“被各机构用于发放和授予社会保障及失业救济金”。其进一步主张2017年至2023年的纳税申报表反映其“受雇于逐步提升的职位，薪资增长即为证明”。同样，尽管这些反映了其曾任职的公司，但缺乏法规所要求的来自公司本身的特定信息。申请人正确指出其仅需以优势证据标准确立资格，但本办公室也注意到证明其资格的举证责任在于其本人。如上所述，申请人称其提交了“超过700页”证据，且还坚持“真相不应仅由证据数量决定，而应由其质量决定”。Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77 (Comm'r 1989)。在此，申请人未提交充分的证明性证据以确立其经验。此外，其未解释为何无法获得8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)所要求的主要初始证据，仅在回应RFE时提及“出于各种原因”申请人可能无法获得此类证据。
尽管申请人主张其巴西数字工作卡应被视为比“推荐信或自行出具的就业证明信等传统文件”更具可信度，且雇主信函“有时缺乏同等程度的验证”，此类雇主信函“若非来自公认权威机构或缺乏关于申请人角色和贡献的具体细节，可能被视为可疑”。然而，法规要求申请必须附有现任或前任雇主的信函，表明申请人在该专业领域具有至少五年学士学位后逐步提升的经验。同上。数字工作卡仅呈现所报告的具体日期和职位，但不包括申请人在受雇期间的具体角色和职责，且所提供的相关信函未包含关于申请人受雇日期或其角色和职责的充分细节。因此，本办公室认定申请人未确立其作为持有高级学位的专业人士的第二优先移民分类资格。
由于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留关于其根据Dhanasar分析框架是否符合国家利益豁免资格的 appellate 论点。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出“法院和机构无需对判决结果无需依赖的问题作出认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不具备资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
裁定：上诉被驳回。
