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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案卷号：34432525 日期：2025年4月2日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名运动员兼运动教练，寻求以特殊能力个人身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
内布拉斯加服务中心审理主任否决了该申请，认定尽管申请人属于特殊能力个人，但其未能证明豁免所需职位offer、从而豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室上诉审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证分类的资格，即作为高等学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。本法第203(b)(2)(B)(i)条。一旦申请人证明其符合基础分类的资格，申请人随后必须证明其有资格获得对职位offer要求“符合国家利益”的酌情豁免。同上。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016)为国家利益豁免申请的审理提供了框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
¹ 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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- 综合权衡，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上，第889页。
二、分析
申请人于2020年9月25日提交了本申请。在分析初始证据后，审理主任发出了两份补证通知（RFE），指出记录中的缺陷，申请人及时作出了回应。审理主任否决了该申请，认定尽管申请人有资格以特殊能力个人身份获得EB-2分类，但其未能证明豁免职位offer及劳工证要求符合国家利益，因为其未满足Dhanasar三项要件中的任何一项。
由于申请人必须证明其满足Dhanasar框架的全部三项要件才能获得国家利益豁免，即使其中一项要件未获证明，申请人即不符合该豁免资格。因此，本办公室将依据第一项要件分析申请人的证据，且如下文所述，由于其未在该要件下证明其资格，本办公室拒绝审理并在此保留申请人对Dhanasar框架第二项和第三项要件的论点。参见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
Dhanasar第一项要件——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业及其“潜在预期影响”。Dhanasar, 26 I&N Dec. 第889页。一项事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。“事业”一词比一般职业更为具体；申请人不仅应提供该职业通常涉及内容的细节，还应说明该个人拟在该职业内具体从事何种类型的工作。参见6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1), https://www.uscis.gov/policy-manual。例如，工程是一种职业，但对拟议事业的说明应描述具体项目和目标，或该个人将从事的工程领域，而非仅列举工程师的职责和责任。同上。因此，本办公室将首先确定记录中显示的申请人的事业。然后，本办公室将评估申请人支持该事业具有实质价值和国家重要性的证据。
在I-140表格上，申请人将其事业列为“运动员”，并在回应审理主任的补证通知时，申请人提供了一份商业计划书及与其于2019年在纽约成立的柔术业务（该公司）相关的公司注册文件。申请人担任该公司总裁。如其商业计划书所述，申请人的拟议事业是作为“[综合格斗]MMA运动员和教练”经营。申请人将其部分主要目标描述为：
- 成为美国MMA联合会的成员，包括世界武术联合会、北美缠斗协会（NAGA）和国际空手道运动协会
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- 通过与乌兹别克斯坦MMA协会和全美SAMBO联合会合作，在美国全国推广MMA，尤其注重吸引儿童参与该运动以改善其健康和福祉
- 与全美SAMBO联合会合作提供大师课程，以帮助美国运动员推进其MMA职业生涯
- 利用该公司举办MMA锦标赛，如美国实战柔术锦标赛和美国Unifight锦标赛
- 训练以参加美国的比赛，如实战桑搏、NAGA锦标赛及“各类柔术锦标赛”，目标成为美国冠军MMA选手
- 与“美国MMA和柔术运动员、教练及不同体育联合会和协会的成员”合作
由于事业的价值可在商业、创业、健康或教育等一系列领域中得到证明，本办公室同意审理主任的意见，即拟议事业具有实质价值。同上。然而，如下文所述，申请人未能证明其拟议事业具有国家重要性。
审理主任认定证据不足以证明申请人的事业在Dhanasar第一项要件下具有国家重要性。在其裁定中，审理主任指出，来自纽约I教授的支持信缺乏证明价值，因为该信在很大程度上重复了律师函中的相同措辞和主张。本办公室同意。USCIS可作为酌情事项，将大学、专业组织或其他来源作为专家证词提交的陈述用作咨询意见。Matter of Caron Int'l, 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。然而，如果某项意见与记录中的其他信息不一致，或在任何方面存在疑问，本办公室将拒绝该意见或给予其较低权重。同上。USCIS最终负责对外国人的资格作出最终裁定，提交支持申请的专家信件并非资格的推定证据。同上，另参见Matter of D-R-, 25 I&N Dec. 445, 460 n.13 (BIA 2011)（讨论可根据相关性、可靠性及整体证明价值给予专家证词不同权重）。
在上诉中，申请人就其事事业的国家重要性重申了相同主张。其解释称，其事业将产生重大积极经济影响，因为其将通过改善所训练运动员的健康来降低医疗成本，从而因减少肥胖、心脏病、糖尿病、癌症及认知功能问题而使运动员更具生产力。此外，申请人主张，通常用于覆盖病人医疗成本的公共资金将不再需要，并可重新投资于其他公共关切领域。申请人声称其事业促进社会和文化凝聚力，并灌输尊重、毅力、谦逊和纪律等价值观，从而造福社会。申请人进一步主张其事业具有全国范围，因为通过其培训项目，其将向运动员传授先进技术和方法，从而提升美国武术的标准。最后，申请人主张其事业与旨在促进健康饮食和体育活动的联邦委员会相一致，并与我们保护国土的国家安全战略相一致，因为其将改善人口的总体健康。
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我们认可申请人的主张；然而，这些主张不足以确立拟议事业的全国重要性。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375（该案确立的规则是：为判定申请人是否已按优势证据标准履行其举证责任，我们应考虑证据的质量、相关性、证明力和可信度）。在 Dhanasar 案中，我们解释称，尽管 STEM 教育领域可能具有全国重要性，但课堂上 STEM 教师的职责未必具有全国重要性，因为这些活动所产生的影响不会充分延伸至坐在教室里的学生之外。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893（指出“尽管 STEM 教学对美国教育利益具有实质价值，但记录并未以优势证据表明申请人将从事会对更广泛的 STEM 教育领域产生影响的活动。”）同样，在此，记录并未确立拟议事业会对更广泛的 MMA 或体育领域产生影响，而非仅对其执教的学生产生影响。Id.
我们在Dhanasar案中进一步解释称，“一项具有雇用美国工人显著潜力或具有其他重大积极经济影响（尤其是在经济萧条地区）的努力……很可能被理解为具有国家重要性。”Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。我们认可申请人主张该公司将通过雇用工人以及为其赞助的赛事带来门票销售、商品销售和旅游业来提振当地经济。就公司的经济影响而言，申请人的商业计划描述称，MMA行业在美国价值40亿美元，且自2012年以来，MMA企业的增长增长了18.7%。此外，该计划指出，2021年有1.03万人参与了MMA。然而，记录中没有足够证据详细说明申请人拟议努力的经济影响，因此我们无法认定该努力的经济影响具有国家重要性。See Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375。
此外，如审理主任所指出的，相关问题并非个人将从事的行业或职业的重要性；相反，我们关注的是“外国人拟从事的具体事业”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。因此，即使 MMA 行业有价值且在增长，该信息涉及的是其将从事的行业的重要性，而并不直接涉及申请人的拟议事业。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375。最后，尽管我们认可教授的信函解释称，运动员和体育竞赛者的就业预计在 2020 年至 2030 年间增长 38%，且每年约有 3400 个运动员和竞赛者职位空缺，但这些主张并未具体描述拟议事业的经济影响，因此不足以理解或确立其全国重要性。Id. 此外，如上所述，基于审理主任决定中所述理由，教授的信函缺乏证明力。Id. 因此，在没有更多证据的情况下，申请人未能确立其事业将具有雇用美国工人的显著潜力，或提供与全国重要性相称的其他重大积极经济效应。
在 Dhanasar 案中，我们解释称，我们寻求拟议事业的“更广泛影响”，且“一项事业可能具有全国重要性……因为它在某一特定领域内具有全国甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所产生的影响。” Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。申请人主张其事业具有全国范围，因为通过其培训项目，他将向运动员传授先进技术和方法，从而提升美国的武术标准。我们
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认可申请人在 MMA 中成功参赛的经历，然而，他未向我们提供充分信息，以理解其技术和方法将如何以与全国重要性相称的水平提升 MMA 领域。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375。
因此，基于上述理由，申请人未能满足 Dhanasar 框架的第一项要件，因为他未能确立其拟议事业的全国重要性。
III. 结论
申请人未能确立其拟议事业的全国重要性，因此也未能确立：在行使我们的自由裁量权时，豁免工作邀请和劳工证程序符合国家利益。
裁定：上诉被驳回。
