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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：37113019 日期：2025年4月2日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名建筑师，寻求以特殊能力个人的身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人未能证明其符合所请求的EB-2分类资格以及所需工作邀请的豁免资格，因而也未能证明劳工证资格。现该事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为高等学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。该法第203(b)(2)(A)条。特殊能力是指显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇的专业知识水平。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人必须首先提交满足以下六类证据中至少三类证据的文件：
(A) 官方学术记录，显示该外籍人士拥有与特殊能力领域相关的学院、大学、学校或其他学习机构授予的学位、文凭、证书或类似奖项；
(B) 由现任或前任雇主出具的证明信形式的证据，显示该外籍人士在其被寻求的職業中拥有至少十年全职经验；
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(C) 从事该专业的执照或特定专业或职业的认证；
(D) 证据显示该外籍人士已获得表明特殊能力的薪资或其他服务报酬；
(E) 专业协会会员资格的证据；或
(F) 同行、政府实体或专业或商业组织对其成就及对行业或领域重大贡献的认可证据。
然而，满足至少三项标准本身并不确立该分类资格。参见6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。若申请人满足上述标准，本办公室随后将进行最终实质审查，以决定证据整体是否显示其被认可具有所需程度的专业知识，并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福祉。该法第203(b)(2)(A)条。
若申请人确立基础EB-2分类资格，其随后必须证明其值得对工作邀请要求给予“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局可作为酌情事项，1 在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：
- 拟议事业兼具实质性价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作邀请要求将惠及美国。
同上。
二、分析
申请人拟在美国作为建筑师工作，并通过其公司推进可持续和创新建筑项目。其打算与商业机构、机构和政府实体合作，以应对广泛的环境关切，并向客户提供服务，包括可持续设计、教育研讨会和绿色建筑项目。审理主任否决了该申请，认定申请人未能证明其符合特殊能力个人资格。审理主任认定，尽管申请人满足了六项标准中的四项，但其未能证明其拥有显著高于其领域通常所遇的专业知识水平。
1 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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在上诉中，申请人主张审理主任错误地认定其不符合特殊能力个人资格。其进一步主张其拟议事业具有国家重要性并满足Matter of Dhanasar中规定的要求。在审查全部记录后，本办公室采纳并维持审理主任的裁定。参见Matter of Burbano, 20 I&N Dec. 872, 874 (BIA 1994)；另参见Giday v. INS, 113 F.3d 230, 234 (D.C. Cir. 1997)（指出采纳并维持下级决定的做法“不仅是常见做法，而且被普遍接受”）。
关于基础EB-2分类，申请人未主张其符合持有高等学位的专业人士分类资格。相反，其主张符合科学、艺术或商业领域特殊能力个人资格。在上诉中，申请人同意其满足了六项标准中的四项，并主张其“基于其努力和包含具体实例的支持信”确立了特殊能力个人资格。 在否决申请时，尽管审理主任认可申请人满足了8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)、(B)、(C)和(E)的标准，但审理主任认定所提交证据未能证明申请人已达到显著高于其他建筑师的专业知识水平。此外，审理主任认定没有充分证据显示申请人已获得表明特殊能力的薪资或其他服务报酬。虽然申请人提供了赞扬其本人及其工作的推荐信，并提及其与卡塔尔[已隐去]相关的努力，但审理主任认为该证据不足以证明对其领域的重大贡献。在审查全部证据的最终实质审查中，审理主任认定记录未能显示申请人拥有显著高于建筑师通常所遇的专业知识水平，因此申请人未能证明其符合特殊能力资格要求。
经审查，申请人未能推翻审理主任的裁定，也未能确立其特殊能力个人资格。本办公室认可申请人的主张，但记录未能显示其学术记录、工作经验、薪资、专业协会会员资格和认可如何使其区别于其他建筑师，以显示显著高于其领域通常所遇的专业知识水平。申请人未能充分证明其记录与具有相同学位、经验、薪资和会员资格的其他人相比如何。其未能证明其工作产生了表明对行业或领域成就和重大贡献的影响水平，也未能证明其拥有显著高于其职业通常所遇的专业知识水平或以其他方式表明作为建筑师的特殊能力。尽管申请人满足了初始证据类别中的四项，但记录未能证明其已获得显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇的专业知识水平。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
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由于在没有申请人符合EB-2分类资格的基础裁定的情况下无法批准该申请，本办公室将保留对申请人在Dhanasar框架下国家利益豁免主张的讨论。2
裁定：上诉被驳回。
2 参见INS v. Bagamashad, 429 U.S. 24, 25-26 (1976)（指出与法院一样，联邦机构无需对最终决定不必要的问题作出认定）；另参见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
