行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：37434323
日期：2025 年 4 月 2 日
对德克萨斯服务中心裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求就业类第二优先（EB-2）移民分类，主张其为持有高等学位的专业人士或具有特殊能力的人员，并请求豁免与该分类相关的职位要求，即国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人符合所请求的国家利益豁免资格。现本事项依 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类，申请人必须证明其为科学、艺术或商业领域的高等学位专业人士或具有特殊能力的人员。本法第 203(b)(2)(A) 条。
高等学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位，加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。
特殊能力是指在科学、艺术或商业领域显著高于通常水平的专业程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人须初步提交满足六类证据中至少三类的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。1 然而，满足至少三项标准本身并不当然确立该分类的资格。一般见 6 USCIS 政策手册 F.5(B)(2)，https://www.uscis.gov/policy-manual。若申请人满足上述要求，本办公室随后将进行最终裁量，以决定整体证据是否显示其被认可具有所需程度的专业能力，并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福祉。本法第 203(b)(2)(A) 条。
若申请人确立基础 EB-2 分类的资格，其随后必须证明其值得以“国家利益”为由裁量豁免职位要求。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可裁量2 授予国家利益豁免，若申请人证明：
拟议工作兼具实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免职位要求将惠及美国。
同上。
II. 分析
审理主任认定申请人符合所请求的 EB-2 移民分类资格，但进一步认定其未依 Dhanasar 框架确立国家利益豁免资格。基于下述理由，本办公室同意审理主任的意见，即申请人未能充分证明其拟议工作依 Dhanasar 分析框架第一要素具有国家重要性。
A. 国家利益豁免
第一要素，实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。
记录显示，申请人打算经营自己的公司，[已隐去]，提供全面的人力资源咨询服务，以提升美国企业的能力。具体而言，申请人主张其公司将通过提供人才招聘、定制员工培训项目、人力资源战略制定和组织咨询等服务，改善组织效能并促进客户企业的长期成功。根据记录，其人才招聘服务将包括全面的招聘服务，为客户识别、吸引并留住顶尖人才；其员工培训与发展服务将涉及创建定制培训项目，旨在提升员工技能、领导能力和职业成长，她主张这些对面临专业人才短缺的行业至关重要。此外，她声称其公司的人力资源战略制定服务将包括为劳动力规划和绩效管理制定有效的人力资源战略，并通过组织咨询服务，她打算提供旨在改善组织结构、文化和流程以优化效率的咨询服务。
最终，申请人主张，通过提升客户企业的运营效率和监管合规性，其公司将对国家经济稳定和增长产生重大影响。她还声称，通过为教育、医疗和技术等关键领域的中小型公司提供服务，其公司将促进国家在全球范围内的增长和竞争力。
为支持其工作，申请人提交了一份五年商业计划、一封专家意见信、推荐信、潜在客户的意向书，以及讨论管理咨询、人力资源和财务经理行业的各类行业报告和文章。此外，她还提交了提供职场学习与发展统计数据的文章，以及讨论移民企业家影响的文章。3
经审查，审理主任认定，虽然申请人确立了其工作的实质价值，但未确立其国家重要性，因为记录未证明其工作将在区域或国家层面带来实质性经济利益，或如记录所称显著影响就业水平。此外，审理主任认定，申请人未证明其工作将在其领域内产生更广泛的影响，或以其他方式确立其工作的国家重要性。
在上诉中，申请人总体上不同意审理主任的意见，主张该裁决缺乏对记录证据——特别是其商业计划——的有理分析，她主张该计划明确确立了其拟议工作的更广泛影响。具体而言，她声称其公司将提高劳动力效率并弥合技能差距，这对更广泛的美国经济至关重要。此外，申请人主张，审理主任错误地认定其工作不会带来实质性经济利益，忽视了其商业计划中提供的预测，她称该预测确立了其工作的广泛预期经济影响。为支持其上诉，申请人还重新提交了此前回应审理主任补件通知（RFE）时提供的一些证据。
经重新审查，本办公室同意，记录未能以优势证据证明申请人的拟议工作具有国家重要性。申请人的上诉主张主要依赖人力资源和咨询行业的重要性，而非直接归因于其具体工作的预期影响。但在 Dhanasar 中，本办公室指出，在确定国家重要性时，相关问题不是申请人可能工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体工作”。Dhanasar at 889。因此，本办公室“寻找更广泛的影响”，指出“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响”。同上。本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他实质性积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性”。Id. at 890。
尽管申请人在记录中的陈述反映其打算为未来客户提供有价值的服务，但记录不支持其主张，即其服务将在直接客户潜在利益之外对该领域产生更广泛影响。例如，虽然她声称其促进人力资源管理、合规和领导力发展最佳实践的计划将提升行业标准，但她未解释任何最佳实践，即使被其客户采用，将如何被行业更广泛地采用或以其他方式更广泛地影响该领域。同样，她声称其公司有能力“在美国和全球人力资源咨询行业树立新标杆”的主张缺乏记录支持。未指明领域内具体影响的笼统结论性陈述证明价值甚微。参见例如 1756, Inc. v. U.S. Att'y Gen., 745 F. Supp. 9, 15 (D.D.C. 1990)（裁定机构无需采信移民福利审理中的结论性主张）。在 Dhanasar 中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为它们不会更广泛地影响其领域。Id. at 893。在此同样，本办公室认定记录未显示申请人的拟议工作足以超越其潜在客户，在与国家重要性相称的层面上更广泛地影响该领域。
同样，虽然申请人在上诉中主张其公司将解决技能差距，这不仅对本地企业至关重要，而且对更广泛的美国也必不可少，但她未支持其主张，即其公司能够在与国家重要性相称的层面上改善这一问题。相反，其商业计划表明其服务的影响将限于其潜在客户。申请人必须以相关、有证明力和可信的证据支持主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。
此外，记录中的证言证据，包括 S-M- 博士的专家意见信，未确立其工作的国家重要性。该专家意见信主要聚焦于人力资源咨询行业的重要性，声称该行业“在帮助企业应对劳动力管理挑战、人才招聘、员工发展和组织战略方面发挥关键作用”，以及“战略性人力资源咨询通过培养适应性强且具有前瞻性的组织结构，帮助企业保持竞争力”。然而，该信未确立申请人的企业将实质性影响该领域，或以其他方式在对其客户的直接利益之外产生更广泛影响。本办公室认可专家的陈述，即其客户“可能投资于先进的人力资源系统、培训项目和领导力发展举措”，这将随后通过直接和间接支出惠及经济，但专家未详述这种影响的性质，也未确立其达到 Dhanasar 所设想的国家重要性水平。因此，该信未确立申请人的具体工作将如何广泛影响该领域或以其他方式如所称带来实质性经济影响。USCIS 可裁量将大学、专业组织或其他来源提交作为专家证言的陈述用作咨询意见。Matter of Caron Int'l, 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r. 1988)。然而，USCIS 最终负责对非公民的资格作出最终裁定。提交支持申请的专家信件并非资格的推定证据。同上，另见 Matter of D-R-, 25 I&N Dec. 445, 460 n.13 (BIA 2011)（讨论专家证言可能因相关性、可靠性和整体证明价值而被赋予的不同权重）。
在上诉中，申请人还主张其工作与旨在加强劳动力的国家倡议相一致，并将产生“生产力、创新和社会福祉的乘数效应”；然而，她未确立任何“乘数效应”——这些效应往往显著衰减且与特定工作无关——如何确立其具体工作将产生与国家重要性相称的更广泛影响。此外，公司与这些政策的一致性更多涉及其工作的实质价值，而非其预期影响。
记录也未确立申请人的工作“具有显著潜力雇用美国工人或具有其他实质性积极经济影响，特别是经济萧条地区”。见 Dhanasar at 890。本办公室认可申请人计划在[已隐去]康涅狄格州建立公司运营，随后扩展至包括纽约和佛罗里达在内的其他关键州，以扩大公司的覆盖范围和影响。然而，尽管任何基本经济活动都有潜力积极影响当地经济，申请人未证明直接源于其公司及其运营的经济活动如何达到 Dhanasar 所设想的国家重要性水平。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。在其商业计划中，申请人表示到运营第五年，她预计年收入为 1,796,976 美元，同时雇用 21 人，产生年度工资支出 1,489,781 美元。然而值得注意的是，在其公司商业计划的损益表中，申请人称其工资支出总额为 1,331,728 美元，未对这一差异作出解释。虽然申请人表示 28 名员工将包括人力资源顾问、招聘专员、项目经理以及培训与发展分析师等各种职位，但商业计划未充分解释这些就业预测的依据。此外，除提供其服务的预期成本外，商业计划也未解释财务预测的依据。但即使该工作的收入和就业创造预测得到充分解释和支持，它们也未确立其公司将在达到 Dhanasar 所设想国家重要性水平的规模上运营，申请人也未解释其拟议就业人数和收入将如何影响其公司预期运营地区。
基于上述理由，申请人未证明其拟议工作具有国家重要性，因此其不符合 Dhanasar 分析框架第一要素的要求。
III. 结论
申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一要素，因此本办公室认定其未确立有资格或以其他方式值得裁量授予国家利益豁免。由于所认定的拒绝理由对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝触及并在此保留对申请人在 Dhanasar 第二和第三要素下的资格，以及对其基础 EB-2 移民分类资格的裁定。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（裁定机构无需对最终裁决不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
裁定：
上诉驳回。
