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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：42138059 日期：2026年4月2日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名统计学家，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）否决了该申请，认定记录未能证明申请人有资格获得或在裁量上应当获得国家利益豁免。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。在上诉中，申请人主张SCOPS错误适用法律或施加了新的证据要求，未考虑所提交的证据，错误认定申请人已获批的劳工证使其无法寻求国家利益豁免，并错误适用了杰出能力外国人的监管标准。申请人坚持认为证据支持其获得国家利益豁免的资格。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高级专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊才能的个人。本法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。
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专业人士定义为本法第101(a)(32)条、8 U.S.C. § 1101(a)(32)所列职业之一，以及任何以美国学士学位或其外国同等学位为进入该职业最低要求的职业。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其应获得“符合国家利益”的职位offer要求的裁量性豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项授予国家利益豁免，前提是申请人证明：
- 拟议事业兼具实质价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
二、分析
SCOPS未裁定申请人是否有资格以高级专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊才能的个人身份获得EB-2签证分类。记录显示，申请人持有统计学博士学位和统计学硕士学位，来自[已隐去]。因此，申请人已确立作为持有高级学位的专业人士获得EB-2分类的资格。见8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
SCOPS认定申请人的拟议事业具有实质价值，且其处于有利地位推进拟议事业，但申请人未能证明其拟议事业具有国家重要性，且权衡之下豁免职位offer要求（因而豁免劳工证）将有利于美国。尚待裁定的剩余问题是申请人是否已证明豁免职位offer要求将符合国家利益。基于下述理由，本办公室认定申请人未能充分证明其拟议事业在Dhanasar分析框架第一项下的国家重要性。尽管本办公室可能不会逐一论述每项证据，但已审查并考虑了每一项证据。
申请人于2014年从[已隐去]获得数学学士学位，并于2021年从[已隐去]获得统计学硕士学位和统计学博士学位。他此前于2019年至2021年在[已隐去]担任研究生研究助理，其目前在[已隐去]担任高级首席生物统计学家的职位始于2021年7月。
1 专业人士应包括但不限于建筑师、工程师、律师、医师、外科医生以及小学或中学、学院、学术机构或神学院的教师。本法第101(a)(32)条。 2 见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。
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申请人打算在美国从事统计学家工作。申请人表示其拟议事业“涉及应用统计学和机器学习开发创新的统计和计算方法，以应对生物医学科学和现代医疗保健中的紧迫挑战，特别是在临床试验、生物标志物发现、医学影像和微生物组分析方面。”申请人确定了其拟议事业的两个主要领域。关于其拟议事业的第一个领域，申请人表示其将“开发创新的统计和计算方法以加速医学发现并提升患者护理”，并“执行基于集成式的多组学数据整合和数据驱动的患者入组及早期决策”，以及“支持多组学生物医学数据分析的监管级框架和指南”。关于其拟议事业的第二个领域，申请人表示其将“通过开发针对影像、基因组检测和生物标志物图谱等结构化模态量身定制的创新方法，推进统计和机器学习的方法学研究，在这些模态中空间、时间或功能组织对于提取有意义的模式至关重要”，“通过开发将这些方法整合到现代研究工作流程中的开源工具，优先考虑透明性和可重复性”，并“执行用于复杂生物医学影像分析的先进机器学习框架，开发先进的数据聚类和潜在特征提取方法，并通过开源工具促进透明性和可重复性。”
Dhanasar分析框架的第一项——实质价值和国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。例如，一项事业可能因其在特定领域具有国家甚至全球影响而具有国家重要性，例如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响。同上。例如，一项事业若具有雇用美国工人的显著潜力或其他实质性积极经济效应，特别是在经济萧条地区，则很可能被理解为具有国家重要性。同上，第890页。
申请人主张SCOPS不当施加了拟议事业“实际影响”而非“潜在前瞻性影响”的新证据标准。他还声称，SCOPS将创造就业作为证明拟议事业国家重要性的强制性要求，再次不当施加了Dhanasar并未规定的新要求。尽管本办公室同意申请人无需证明其拟议事业的“实际影响”或由此产生的“创造就业”，但记录未能充分显示申请人的拟议事业具有广泛提升社会福利或促进有价值技术或研究领域进步的显著潜力。见一般性6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1), https://www.uscis.gov/policy-manual。
申请人主张该领域专家的信件确认了其拟议事业的实质价值和国家重要性，且SCOPS未考虑这些专家信件。[已隐去]的一位统计学教授表示，申请人的拟议事业“对美国具有国家重要性，因为它直接有助于提高医疗保健和药物开发中数据驱动决策的可靠性、可解释性和公平性。”[已隐去]的计算研究主任主张，申请人的“工作
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将加强精准医学的方法论和操作基础，增强数据驱动的医院护理，并提升国家在透明且可复现的医疗分析方面的能力。”一位生物统计学高级经理确认，“通过提高数据驱动决策的可解释性和效率，[申请人]的工作直接推进了精准医学和加速治疗创新方面的国家优先事项。”一位儿科教授表示，申请人的“工作加强了精准医学的分析基础，支持生物医学研究中透明且可审计的人工智能，并促进多组学科学的可复现性。”一位研究助理断言，申请人“提出的推进多组学数据整合、生物标志物发现和精准医学的可解释统计和机器学习框架的研究具有明确的国家重要性”，并且其拟议 endeavor“应对了数据驱动的生物医学科学和精准健康领域的关键国家优先事项。”
申请人的推荐人的意见并非没有分量，并已予以考虑。我们可以酌情使用作为专家证词提交的咨询意见陈述。参见 Matter of Caron International, 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)。然而，我们最终负责就外国人是否符合所寻求福利的资格作出最终裁定。同上。提交支持申请的推荐信并非资格的推定证据；我们可以评估这些信件的内容，以确定它们是否支持该外国人的资格。参见同上，第795-796页；另参见 Matter of V-K-, 24 I&N Dec. 500, n.2 (BIA 2008)（指出专家意见证词并不旨在作为“事实”的证据）。因此，推荐人陈述的内容以及他们如何得知申请人的声誉是重要的考虑因素。即使是由独立专家撰写的，由外国人为支持移民申请而征集的信件，其分量也低于人们期望一位有成就的统计学家所具备的预先存在的、独立的证据。比较 Visinscaia v. Beers, 4 F.Supp.3d 126, 134-35 (D.D.C. 2013)（认定USCIS对来自该领域专业人士的未经证实的断言给予很少分量的决定并非任意和反复无常）。
在此，这些信件讨论了申请人的拟议 endeavor、其对提高医疗保健和药物开发中数据驱动决策的可靠性、可解释性和公平性的潜在贡献，以及其对推进精准医学、加速生物标志物发现和提高受监管环境中机器学习应用的科学标准的潜在影响。然而，这些信件并未包含关于申请人的拟议 endeavor 及其影响达到国家重要性水平的有说服力的佐证信息。参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. 第889页。这些信件未提供足够的信息和证据来证明申请人的拟议 endeavor“开发创新的统计和计算方法以应对生物医学科学和现代医疗保健中的紧迫挑战，特别是在临床试验、生物标志物发现、医学成像和微生物组分析方面”将对美国的生物医学科学领域或医疗保健行业产生与国家重要性相称的影响。参见同上。虽然信件的作者声称申请人的拟议 endeavor 具有国家重要性，但他们没有充分解释申请人的具体拟议 endeavor 如何达到国家重要性水平，且记录缺乏足够的证据来证实这些主张。
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此外，来自不同个人的信件讨论了申请人的专业成就，例如他在“可解释因子分解和数据整合模型”、“用于生物标志物发现和精准医学的数据驱动建模”以及“使用神经风格迁移的皮肤镜图像分类”方面的研究，与美国食品药品监督管理局的合作，开源软件，以及其他研究人员的出版物和引用。这些信件还赞扬申请人“将现代机器学习技术与严格的统计建模相结合的能力”、“将创新的机器学习方法与监管标准对齐的能力”、“对透明度、可复现性和协作的承诺”、“用独立数据集验证结果的做法”以及“统计严谨性、计算创新和生物医学相关性的卓越组合”。申请人在该领域的专业成就、技术专长、能力、技能和承诺与 Dhanasar 框架的第二项要件相关，该要件“将焦点从拟议 endeavor 转移到外国人身上”。参见同上，第890页。虽然我们认可申请人在机器学习、统计学和生物医学数据科学领域的成就和贡献，但在没有足够书面证据证明其更广泛影响的情况下，记录不足以表明申请人的拟议 endeavor 满足 Dhanasar 框架第一项要件的国家重要性要素。参见同上，第889页。
记录还包括2016年《21世纪治愈法案》首页的副本、关于《21世纪治愈法案》的信息、关于美国国立卫生研究院（NIH）“All of Us”研究项目的信息、关于美国国家癌症研究所（NCI）“癌症登月”项目的信息、联邦数据战略框架、NIH 2025至2030年数据科学战略计划、关于NIH“精准健康营养”研究项目的信息，以及美国食品药品监督管理局（FDA）基于人工智能和机器学习的软件作为医疗器械行动计划。申请人的文件表明，《21世纪治愈法案》旨在帮助加速医疗产品开发，更快、更高效地将新创新和进步带给需要它们的患者。NIH的“All of Us”研究项目旨在通过研究建立一个多样化数据库，为各种健康状况的研究提供信息，从而改善医疗保健。NCI的“癌症登月”项目已支持250个研究项目和70多个项目和联盟，在癌症预防、诊断和治疗方面取得进展。联邦数据战略描述了联邦政府将如何加速利用数据来完成任务、服务公众和管理资源，同时保护安全、隐私和机密性的10年愿景。NIH的数据科学战略计划应对数据数量和多样性的增长，并将新数据与现有知识连接起来，以加速我们对人类健康的理解。NIH的“精准健康营养”研究项目旨在开发预测个体对食物和饮食模式反应的算法。FDA的基于人工智能和机器学习的软件作为医疗器械行动计划支持医疗器械软件和其他数字健康技术监管方面的创新工作。
在确定国家重要性时，相关问题不是个人将工作的行业或职业的重要性。相反，我们关注外国人拟从事的具体 endeavor。参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. 第889页。各种文件提供了更快、更高效地为需要它们的患者获取医疗创新和进步的重要性、数据驱动研究改善医疗保健的重要性、医疗器械软件和其他数字健康技术创新重要性，以及联邦政府正确使用数据以完成任务、服务公众和管理资源的重要性。然而，它们并未涉及申请人的具体拟议 endeavor 及其影响
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达到国家重要性水平。参见同上。没有任何文件具体提及申请人的姓名或其工作，或讨论联邦政府或联邦机构对推广使用申请人工作的兴趣，以至于其具有“在特定领域内甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所产生的影响”，或具有更广泛的影响，例如“雇用美国工人的显著潜力或具有其他重大积极经济影响，特别是在经济萧条地区”。参见同上，第889-90页。申请人未表明其拟议的研究活动提供原创性创新，有助于机器学习、统计学或生物医学数据科学领域的进步，或对该领域具有更广泛的影响。因此，记录不足以确立申请人的拟议 endeavor 具有国家重要性。
最后，申请人主张，根据USCIS政策手册关于科学、技术、工程或数学（STEM）领域高级学位人员证据考虑的規定，“其拟议 endeavor 不仅在与美国科学和技术利益相关的方面具有实质性价值，而且具有证明国家重要性的广泛影响”，因为其拟议 endeavor“旨在开发创新的统计和计算方法以应对生物医学科学和现代医疗保健中的紧迫挑战，这有助于改善患者护理和公共卫生。”
我们承认STEM领域进步的重要性，以及拥有高级STEM学位的人员在促进这一进步中的关键作用。然而，仅仅拥有STEM学位或在重要领域工作，不足以确立拟议事业的国家重要性。在本案中，尽管申请人的领域对美国的竞争力可能很重要，但记录中的证据不足以证明其拟议事业将帮助美国保持在战略竞争对手或其对手之前，或涉及这样一个领域：在该领域中，适当的活动和投资可能有助于美国在其盟友和伙伴中实现或维持技术领先地位或同等地位。参见 generally 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(2)。
由于记录未能充分确立其拟议事业的国家重要性，而这是Dhanasar先例决定第一项要件所要求的，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。因此，根据Dhanasar所述第二项和第三项要件对其资格作进一步分析将没有实际意义，我们将在需要时保留这些问题供未来考虑。3
III. 结论
尽管申请人已表明其是持有高级学位的专业人士之一，且其拟议事业具有实质价值，但其未能以优势证据标准证明其拟议事业具有国家重要性。因此，我们认定申请人无资格或以其他方式作为自由裁量事项不值得获得国家利益豁免。
3 参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无须对作出其所得结果所不需要的问题作出认定”）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本已不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
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裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或本属不可入境或可驱逐的外国人，可能因签发I-862表《出庭通知》而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
