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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：42115079 日期：2026年4月2日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名物理治疗师和企业家，寻求以特殊能力个人的身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定申请人未能确立基础EB-2移民分类的资格。现本事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高等学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。该法第203(b)(2)(A)条。
特殊能力是指在科学、艺术或商业领域显著高于通常所遇水平的专业程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人必须首先提交满足六类证据中至少三类的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。1 然而，满足至少三项标准本身并不确立该分类的资格。参见6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1), https://www.uscis.gov/policy-manual。若申请人满足上述要求，本办公室随后将进行最终实质审查，以决定证据整体是否表明申请人被认可具有所需的专业程度并将实质性
1 若此类证据不适用于该个人的职业，申请人可提交可比证据以确立其资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(iii)。申请人未提交可比证据。
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惠及美国国家经济、文化或教育利益或福祉。该法第203(b)(2)(A)条。
若申请人确立了基础EB-2分类的资格，其随后必须证明其值得以“国家利益”为由行使自由裁量权豁免职位offer要求。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项2授予国家利益豁免，若申请人证明：
- 拟议事业兼具实质性价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免职位offer要求将惠及美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
二、分析 申请人于2019年在巴西获得物理治疗学位。申请人的简历和支持信表明，在获得学位后，她于2019年至2021年担任物理治疗师。申请人在其表格I-140（外籍工人移民申请）上表示，她打算担任物理治疗师和企业家。她附上了一份商业计划书，讨论了她打算创办的一家初创公司，该公司“将在[健]康与[美]容及[保]健服务领域开展业务”。
申请人声称她符合基础EB-2签证分类作为科学、艺术或商业领域特殊能力个人的要求。3 在驳回申请时，SCOPS认定申请人仅满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)项下六项监管标准中的两项，且申请人的证据整体未表明她被认可具有所需的专业程度并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福祉。由于申请人未证明其基础分类的资格（此点对申请具有决定性），SCOPS未分析申请人是否符合Dhanasar框架下的国家利益豁免资格。
2 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。 3 申请人在下级记录中未主张其为高等学位专业人士，也未在上诉中声称SCOPS未分析该替代资格依据存在错误。因此，本办公室视为申请人放弃其是否为高等学位专业人士的问题。参见Matter of O-R-E-, 28 I&N Dec. 330, 336 n.5 (BIA 2021)（引用Matter of R-A-M-, 25 I&N Dec. 657, 658 n.2 (BIA 2012)）（规定未在上诉中提出的任何不合格理由均视为放弃）。
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A. 特殊能力
如上所述，特殊能力按两步程序分析。首先，申请人必须提交满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)所列六类证据中至少三类的文件，而本案申请人未做到。
SCOPS认定申请人满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)的学术标准以及8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(E)的专业协会会员标准。在上诉中，申请人主张SCOPS错误地认定其未满足§ 204.5(k)(3)(ii)(C)（要求特定专业或职业的执照或认证）和§ 204.5(k)(3)(ii)(F)（要求对行业或领域成就和重大贡献获得认可的证据）的标准。4
本办公室同意申请人拥有官方学术记录，显示其从学院、大学、学校或其他教育机构获得了与特殊能力领域相关的学位、文凭、证书或类似奖项，满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)。
本办公室还认定申请人已证明其拥有从事该专业的执照或特定专业或职业的认证，满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(C)。申请人提供了充分证据，包括其身份证件表明其为在物理治疗与职业治疗区域委员会（CREFITO）注册的物理治疗师、一份表明其在CREFITO第8区注册的证书，以及解释CREFITO作用的可信证据，证明其获准在巴西从事物理治疗执业。
然而，本办公室撤回SCOPS关于申请人满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(E)的认定，因为申请人未提供充分的专业协会会员证据以满足监管要求。“专业”一词在8 C.F.R. § 204.5(k)(2)中定义为“任何以美国学士学位或其外国同等学历为进入该职业最低要求的职业”。为支持该标准，申请人提交了巴西物理治疗师协会的声明，表明申请人自2023年4月起成为会员，以及该协会网站关于协会历史及其合作关系的描述。然而，记录中不包含描述该协会会员资格要求的文件。因此，申请人未证明美国学士学位或外国同等学历是会员资格的要求。
此外，本办公室同意SCOPS的意见，即申请人未满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F)，因为她未提供充分证据表明其成就和重大贡献获得同行、政府实体或专业或商业组织对其行业或领域的认可，以满足监管要求。申请人提交了其在攻读学位期间参加两次物理治疗研讨会的证据。其文件表明她以听众身份参加了一次研讨会，以学者身份参加了另一次研讨会。她未解释如何
4 在下级记录中，申请人声称她满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B)和(D)的标准，该标准要求至少十年全职领域经验的证据以及其获得表明特殊能力的薪酬或其他报酬。SCOPS认定她未提供充分证据满足这两项标准，且她未在上诉中声称SCOPS的认定存在错误。因此，本办公室视为申请人放弃其是否满足这两项标准的问题。
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她参加研讨会构成其同行认可的对该领域的成就或重大贡献。她还提交了一封专家信函，日期为2023年8月，由 的一名助理教授出具，以及其同事的推荐信。该专家 I I和信函侧重于她符合国家利益豁免的资格，但未提供关于其成就或对该领域重大贡献的详细信息。虽然推荐信描述了例如她在某些疗法方面的职责和技能以及对团队的贡献，但同样未提供关于其成就或对该领域贡献的详细信息。在上诉中，申请人强调了推荐信的部分内容，声称其治疗成果“超出了常规专业职责”并“展示了具有现实世界影响的有意义贡献”。然而，无论是上诉书面论证意见还是下级记录，均未讨论或佐证申请人的成就和贡献如何影响了物理治疗领域。例如，该书面论证意见未解释其“现实世界影响”如何会被视为同行、政府实体或专业或商业组织所认可的成就或对该领域的贡献。申请人还主张SCOPS适用了加高的证据标准，要求其贡献具有全行业范围的实施。然而，我们认定SCOPS已适当解释申请人未能履行其举证责任以证明其成就和对该领域的重大贡献。基于上述理由，申请人未满足该标准。
因此，我们同意SCOPS的认定，即申请人未确立8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)六项证据标准中的三项。据此，申请人未满足特殊能力分析的第一步，我们无需进行最终实质审查。 参见一般而言6 USCIS Policy Manual, supra, at. F.5(D)(l)（作为指导解释，如果某人满足六类证据中的至少三类，USCIS随后进行最终实质审查）（着重号为原文所加）。但是，我们将讨论最终实质审查以回应申请人在上诉中的主张。
B. 最终实质审查
在最终实质审查中，我们判定申请人是否以优势证据证明受益人拥有显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇专业水平的专业知识程度。 参见一般而言6 USCIS Policy Manual, supra, at. F.5(B)(2)（作为指导解释如何在特殊能力语境下评估证据）。在审查全部证据时，我们考虑证据的质量。 Id. 此外，“申请人必须证明受益人在该领域优于他人；某一领域大多数成员所具备的资格不能证明显著高于通常所遇的专业知识程度。” Id.
在审查最终实质审查时，SCOPS解释称，进入物理治疗师职业需要物理治疗博士（DPT）学位，并且必须在美国获得执照。5 SCOPS随后认定申请人未证明其拥有DPT学位并在美国获得执业执照，因此未确立其拥有显著高于物理治疗领域通常所遇专业水平的专业知识程度。
5 劳工部《职业展望手册》关于物理治疗师的条目指出，进入该职业的物理治疗师需要DPT学位，且所有州均要求物理治疗师获得执照。 参见Bureau of Labor Statistics, U.S. Dep't of Labor, Occupational Outlook Handbook, Physical Therapists, https://www.bls.gov/ooh/healthcare/physical-therapists.htm）。
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在上诉中，申请人主张SCOPS“短路了裁决程序”且未提供完整的最终实质审查。申请人还主张SCOPS不当将专业执业法规与联邦移民资格标准混为一谈。我们不同意。SCOPS在判定申请人的教育和经验未证明其拥有显著高于其领域通常所遇的专业知识程度时，适当权衡并考虑了该职业的入门级要求。 参见一般而言6 USCIS Policy Manual, supra, at. F.5(B)(2)（作为指导规定，申请人必须证明受益人在该领域优于他人）。此外，仅拥有学院、大学、学校或其他学习机构的学位、文凭、证书或类似奖项本身不被视为特殊能力的充分证据。参见INA 203(b)(2)(C)。
此外，我们注意到申请人未在下级记录或上诉中解释其全部证据如何证明其拥有显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇专业水平的专业知识程度。我们提醒申请人，其负有以优势证据证明资格的举证责任。 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76. 根据我们的审查，不言自明的是，申请人的教育和培训（不包含DPT学位和执照）、该职业仅数年的有限经验、以及推荐信和专家信函（未佐证其拥有优于大多数物理治疗师的资格），如何整体证明其被认可拥有显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇专业水平的专业知识程度。因此，我们认定申请人未履行其举证责任以优势证据证明其拥有所需的专业知识程度并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福利。 该法第203(b)(2)(A)条。
III. 结论
申请人未确立其符合基础EB-2分类的资格。若无此证明，申请人不能符合附于该分类的职位邀请的国家利益豁免资格。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成此事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(l)(iv)。非法居留、或其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发I-862表（出庭通知）而面临根据该法第240条启动的驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
