行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：37161430
日期：2025 年 4 月 4 日
对德克萨斯服务中心裁决的上诉 表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名施工经理和土木工程师，寻求以高等学位专业人士或特殊能力人士的身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并请求豁免该 EB-2 分类所附的工作邀请要求，即国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心主任拒绝了该申请，认定申请人未能证明其符合所请求的 EB-2 分类资格，也未能证明对所需工作邀请（进而对劳工证）行使自由裁量豁免将符合国家利益。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类资格，申请人必须证明其是在科学、艺术或商业领域拥有高等学位的专业人士或具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
高等学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位，加上该专业领域五年逐步晋升的工作经验，等同于硕士学位。同上。[如果该专业通常要求博士学位，则外籍人士必须拥有美国博士学位或外国同等学位。同上。]
特殊能力是指在科学、艺术或商业领域显著高于通常水平的专业程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人必须首先提交满足六类证据中至少三类标准的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。1 然而，满足至少三项标准本身并不当然确立该分类资格。参见 6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2)，https://www.uscis.gov/policy-manual。若申请人满足上述标准，本办公室随后将进行最终裁量，以决定证据整体是否显示其被认可具有所需专业程度，并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福利。本法第 203(b)(2)(A) 条。
若申请人确立基础 EB-2 分类资格，其随后必须证明其值得对工作邀请要求行使自由裁量豁免，即符合“国家利益”。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可行使自由裁量权，2 在申请人证明以下事项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将惠及美国。
同上。
II. 分析
申请人拟在加利福尼亚州设立一家咨询公司，专注于“横跨交通、医疗、能源和商业地产等基础设施和项目管理领域”。德克萨斯服务中心主任拒绝了该申请，认定申请人未能证明其符合基础 EB-2 分类资格，即作为高等学位专业人士或特殊能力人士。主任还认定，申请人未能证明对所需工作邀请（进而对劳工证）行使自由裁量豁免将符合国家利益。
A. EB-2 分类
关于基础 EB-2 分类，申请人主张其已提交充分文件，证明其符合高等学位专业人士和特殊能力人士的分类资格。
根据 Dhanasar 分析框架，解决与申请人是否有资格获得工作邀请要求（进而劳工证）豁免相关的问题，即可决定本上诉的结果。因此，本办公室将保留对申请人是否符合所请求 EB-2 类别资格的考量。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在驱逐程序中，若申请人本不符合救济资格，则拒绝审理上诉中的替代问题）。
B. 国家利益豁免
第一要素，实质价值与国家重要性，聚焦于申请人拟开展的具体工作。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考量其潜在预期影响。
在拒绝申请时，主任认定，尽管申请人的拟议工作具有实质价值，但申请人未能证明该工作的国家重要性。主任还认定，申请人未能证明其有能力推进拟议工作，也未能证明整体而言豁免工作邀请要求将惠及美国。
在上诉中，申请人坚持其证据证明了拟议工作的国家重要性。记录包括申请人的简历和学历记录、商业计划书、专家意见书、推荐信以及行业报告和文章。尽管本办公室未逐一讨论每份证据，但已审查并考量了每一份证据。
申请人拟经营其公司[已隐去]，该公司将专注于项目规划、技术咨询和市场营销，以支持高效和可持续的施工项目。她解释称，其公司的使命是提供项目管理和土木工程服务，以提高施工项目的质量和效率。申请人打算在加利福尼亚州开始运营，并扩展至美国其他城市。
申请人声明，其拟议工作具有重大国家重要性，因为其公司的目标是解决关键基础设施问题、促进可持续性和推动经济增长。如前所述，在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考量其潜在预期影响。相关问题不是该个人将工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍人士拟开展的具体工作”。参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在 Dhanasar 中，本办公室进一步指出，“我们寻找拟议工作的更广泛影响”，并且“[一]项工作可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响”。同上。本办公室还指出，“一项工作若具有显著潜力雇用美国工人，或具有其他实质性积极经济影响，尤其是在经济萧条地区，则很可能被理解为具有国家重要性”。同上 at 890。在此，申请人主张，通过优先发展交通、能源和医疗等关键行业，其公司将为国家发展的关键领域作出贡献。尽管基础设施发展和可持续性具有重要意义，但焦点在于申请人的具体工作是否将产生更广泛的国家影响。然而，申请人未提供充分证据证明其工作达到国家重要性的门槛。
申请人主张，她将在“建筑、项目管理和工程领域创造就业机会，同时推动对当地承包商、供应商和相关服务的需求”。她坚持认为，“这些项目的连锁效应将提振当地经济、改善公共服务，并为国家的整体生产力作出贡献”。申请人通过其商业计划书声称，到第五年，其公司将提供 21 个直接就业岗位，并产生 15,697,023.48 美元的净利润。然而，申请人未提供充分细节说明这些预测的依据，也未充分解释这些人员配置目标和收入预测将如何实现。申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。在没有充分证据证明可直接归因于其未来工作的预期美国经济影响或就业创造的情况下，记录未显示申请人工作对区域或国家经济带来的利益将达到 Dhanasar 所设想的“实质性积极经济影响”水平。参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。尽管[已隐去]具有在建筑行业创造就业的潜力，但申请人未证明其业务将产生超出该行业类似企业通常水平的大规模就业。
申请人强调其土木工程经验，并称其“成功记录”证明了拟议工作的国家重要性。第一要素聚焦于拟议工作本身，而非申请人。同上。申请人必须证明其具体工作根据 Dhanasar 第一要素具有国家重要性。此外，尽管个人的经验、资格、贡献和成就是重要材料，但在 Dhanasar 第一要素的语境下并不适用。申请人的专业经验通常与 Dhanasar 第二要素相关——即个人是否有能力推进拟议工作——但通常与 Dhanasar 第一要素无关——即具体、预期的拟议工作是否同时具有实质价值与国家重要性。参见同上 at 888-91。
在 Dhanasar 中，本办公室认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。同上 at 893。在此，尽管申请人寻求经营业务的领域很重要，但她未证明其具体工作将充分超越其客户和员工，以更广泛地提升社会福利，从而表明具有国家重要性。此外，申请人关于其公司将促进可持续性和改善基础设施质量的主张本身并不能确立国家重要性。申请人也未证明其公司将如何促进行业范围内的进步，从而对建筑行业产生广泛的国家影响。
申请人主张，其工作与专注于基础设施发展、可持续性和环境韧性的多项政府倡议相一致。她声称，其业务将通过采用建筑信息模型和可持续施工方法等先进技术，提供创新解决方案以改善基础设施质量。她进一步主张，这种创新支持政府促进绿色技术和可持续发展的努力。为证实其主张，申请人依赖有关建筑、项目管理以及旨在改善基础设施的政府倡议的行业报告和文章。然而，尽管这些来源强调了申请人领域的重要性，但它们并未具体涉及申请人的拟议工作或证明其国家重要性。此外，仅在一个重要领域或职业中工作不足以确立拟议工作的国家重要性，正如本办公室在 Dhanasar 中所解释的。同上。在此，记录未确立申请人的拟议工作将产生超越其客户和项目的深远影响，从而以表明国家重要性的水平影响施工管理和土木工程领域。
基于上述理由，申请人的拟议工作不符合 Dhanasar 框架的第一要素。由于记录中的文件未确立其拟议工作的国家重要性，而这是 Dhanasar 先例裁决第一要素所要求的，申请人未能证明其有资格获得国家利益豁免。由于该问题即可决定申请人的上诉结果，本办公室拒绝审理并在此保留关于其在 Dhanasar 所述第二和第三要素下资格的上诉论点。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对决定结果不必要的问题作出认定”）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝审理上诉中的替代问题）。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一要素，本办公室认定其未能证明有资格或经自由裁量值得获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回。
裁定：
上诉驳回。
