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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
关于 K-C- LLC 案 日期：2018年4月5日
对佛蒙特服务中心决定的上诉
申请：表格 I-129，非移民工作者申请表
申请人是一家咖啡店兼葡萄酒和啤酒酒吧，寻求根据 L-1A 跨国公司调派人员非移民分类临时雇用受益人担任其新办公室1的总裁。见《移民与国籍法》（该法）第101(a)(15)(L)条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(L)。L-1A 分类允许公司或其他法律实体（包括其关联公司或子公司）将符合条件的外国雇员临时调派至美国从事管理或行政能力的工作。
佛蒙特服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能按要求证明：(1) 受益人在外国实体中曾以管理或行政能力受雇；以及 (2) 新办公室在申请获批后一年内将能支持一个管理或行政职位。
在上诉中，申请人主张审理主任忽视了佐证其主张的证据，并辩称其已提交充分证据以确立该签证分类的资格。
经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律框架
在涉及新办公室的申请中，要确立 L-1A 非移民签证分类的资格，符合条件的组织必须在受益人申请入境美国之前的三年内，以管理或行政能力连续雇用受益人一年。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(B)。此外，受益人必须寻求临时进入美国，以管理或行政能力继续向其同一雇主或其子公司或关联公司提供服务。同上。
1 “新办公室”一词指在美国经营业务不足一年的组织。8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)(F)。8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)(C) 的规定允许“新办公室”运营在申请获批之日起不超过一年的时间内支持行政或管理职位。
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申请人必须提交证据以证明新办公室在一年内将能够支持一个管理或行政职位。该证据必须确立申请人已获得足够的实际场所容纳其运营，并披露该实体的拟议性质和范围、其组织结构、其财务目标以及美国投资的规模。一般见 8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(v)。
二、境外以行政能力受雇
审理主任否决了该申请，认定申请人对受益人为外国实体履行职务的描述含糊不清，因而不足以确立她主要以行政能力履行职务，该术语在该法中有定义。2
在上诉中，申请人主张外国实体对受益人职务的描述并不含糊。申请人辩称，受益人的境外职务与劳工部《职业展望手册》（Handbook）及《职业信息网络在线》（O*NET）摘要报告中描述的行政职业职务相对应。
“行政能力”指在组织内的一种任职，其中雇员主要指导组织或组织的主要组成部分或职能的管理；确立组织、组成部分或职能的目标和政策；在自由裁量决策中行使广泛的自主权；并且仅接受组织高层行政人员、董事会或股东的总体监督或指导。该法第101(a)(44)(B)条。
在审查受益人的行政能力时，我们审查工作职务的描述。见 8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(ii)。行政能力的定义有两个部分。第一，申请人必须证明受益人履行了某些高层职责。Champion World, Inc. v. INS, 940 F.2d 1533 (Table), 1991 WL 144470（第九巡回法院，1991年7月30日）。第二，申请人必须证明受益人主要从事行政职务，而非与组织其他雇员一起从事普通运营活动。见，例如，Family Inc. v. USCIS, 469 F.3d 1313, 1316（第九巡回法院，2006年）；Champion World, 940 F.2d at 1533。
该外国实体在记录中被描述为“一家私营配电公司”，3其提供了受益人职务的宽泛描述，称她“[监]督行政和人力资源部门的员工”以及“[审]查并[提]出改善公司人事事项政策、程序和实践的建议”。该
2 申请人并未主张受益人为外国实体以管理能力工作。因此，我们将分析限于受益人是否为外国实体以行政能力工作。 3 该外国实体自称是“孟加拉国一家私营配电公司，提供广泛服务，包括能源供应、预付费电表计量系统、自动/远程计量系统[及]能源审计与平衡。”该外国实体还称其“为孟加拉国的采矿行业和勘探部门供应炸药、雷管和导爆索、采矿设备、工具和材料。”
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申请人补充称，她掌握行业趋势知识、确保合规并开展招聘工作，以及监督职业培训、 overseeing 培训，并参与公司工资和薪金计划的年度审查、编制和管理。申请人未提供受益人在外国实体日常工作中活动的任何细节或解释。仅罗列受益人含糊的职务责任或宽泛表述的商业目标是不够的；法规要求详细描述受益人的日常工作职务。实际职务本身将揭示雇佣的真实性质。Fedin Bros. Co., Ltd. v. Sava, 724 F. Supp. 1103, 1108 (E.D.N.Y. 1989), aff'd, 905 F.2d 41 (2d. Cir. 1990)。
申请人还提交了受益人的简历和文件，显示她在外国实体受雇期间曾获得晋升。受益人的简历简要描述了受益人在“人力资源与行政总监”职位（2015年1月至今）和“行政总监”职位（2004年1月至2014年12月）的职务。受益人的简历与晋升文件不符，后者显示受益人于2011年1月15日被提供“行政总监”职位。显示受益人自2012年12月起每年加薪的信函均致受益人为行政总监，直至2014年12月，该信函致受益人为“总监（行政与人力资源）”。为回应审理主任的证据请求（RFE）而提交的组织结构图显示受益人职位为“行政总监”。信函、受益人简历和组织结构图之间的不一致，引发了对受益人在该家族企业中实际职位的疑问。申请人必须以独立、客观的证据解决有关受益人在外国公司角色的这些模糊之处，指明真相所在。Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。
在回应审理主任的 RFE 时，外国实体改述了先前提供的描述，并强调受益人“有权在其职责范围内作出行政决策，对其团队和直接下属的绩效承担全部责任”。外国实体还将受益人的时间分配到宽泛的职责类别中。例如，外国实体指出，受益人花费25%的时间按照符合联邦和省法律的现有政策管理公司人事，并确保组织及其使命、产品和服务始终如一地呈现给相关利益相关者。然而，这些职责也是宽泛表述的，并未提供对受益人实际日常职务的深入了解。
外国实体补充称，受益人另外花费25%的时间在业务发展和营销部门。外国实体表示，她的职务包括“[推]动市场战略制定和战略业务规划，监督所有战略的有效实施，确保项目、产品和服务的交付和质量”，以及为每周和每月会议做准备以报告业务活动，并“向董事会提出建议”。申请人在上诉中指出，这两项职务与《手册》和 O*NET 中列出的行政职责相对应
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面向最高层或首席执行官的在线摘要报告。然而，在通用职业名称下罗列职责，并不能确立受益人就外国实体的特定商业利益所履行的具体职责。本案中的外国实体未详细说明受益人实际从事的工作。这些描述未包含足够的细节，使我们无法分析和评估受益人与外国实体的公用事业及采矿供应业务具体相关的实际职责。
受益人管理或领导一家企业的事实，并不必然确立其符合公司内部调任人员类别的资格。尽管受益人可能在其职责范围内对外国实体的运营行使了一定的裁量权，并具备在酌情决策方面所需的权限级别，但仅凭职位描述不足以确立其实际职责主要属于行政性质。
我们已审查了外国实体的组织架构图及其员工名单。然而，该组织架构图不完整，显示受益人担任“行政总监”，从属于一名董事总经理。组织架构图和员工名单均未说明董事总经理与受益人职位之间在职责上的差异（如有）。外国实体员工的职责描述，包括组织架构图中显示从属于受益人的一名总经理，与组织架构图所列职位并不对应。例如，职责描述中包含三名员工向AGM（业务发展）汇报，而组织架构图显示四名员工向AGM（业务发展）汇报。这些描述也未提供足够细节，以认定所列管理人员主要管理或监督其下属，而非执行操作性任务。
“行政能力”一词的法定定义侧重于个人在复杂组织层级（包括组织的主要组成部分或职能）中的较高职位，以及该人领导该组织的权限。见该法第101(a)(44)(B)条。根据该法，受益人必须有能力“领导管理层”并“确立该组织的目标和政策”。该定义的内在要求是，组织必须拥有从属层级的管理人员供受益人领导，且这些管理人员必须主要关注组织的总体目标和政策，而非企业的日常运营。个人不会仅因拥有行政头衔或仅因作为所有者或唯一管理人员“领导”企业，就被视为该法意义上的行政人员。受益人还必须行使“广泛的酌情决策权”，且仅接受“来自高层行政人员、董事会或组织股东的一般监督或指导”。同上。在此，对外国实体管理人员的简要描述不足以确立他们主要管理其部门。
根据所提供的概括性描述、不完整的组织架构图以及对外国实体员工职责的简要描述，我们无法确定受益人在外国实体中的实际角色。尽管受益人可能拥有外国实体的一部分，但其在领导外国实体管理层方面的角色尚未得到确立。该
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记录中缺乏关于其参与该外国业务的充分证据，除作为所有者/投资者外。记录不足以佐证申请人关于受益人曾以主要行政能力为外国实体履行职务的主张。
III. 在美国以管理或行政能力受雇
申请人于2015年组织成立，旨在在新泽西州管理和经营一家咖啡、葡萄酒和啤酒店。审理主任认定，记录中未包含足够信息以证明该“新办公室”将在一年内支持一个行政或管理职位。在上诉中，申请人主张其已提供商业计划，其中包含有关其计划雇用的人员数量和薪资的信息。申请人还主张，受益人的拟议职责并非含糊不清，且记录显示她将占据公司层级的最高层。
申请人提供了受益人外国雇主2015年8月和10月以及2016年1月的会议纪要。8月纪要表明，受益人和其配偶已被指派前往美国考察在美国设立企业。10月纪要批准与一家美国咖啡店成立合资企业进行投资。2017年1月纪要任命受益人管理美国业务，并批准对该合资企业最高500,000美元的投资。
记录中包含一份于2016年3月1日签订的咖啡店/葡萄酒吧五年期租赁协议的副本。记录中包含出租人与申请人品牌总监兼首席运营官之间的众多电子邮件。这些电子邮件往来未提及受益人，也未显示她负责或参与租赁谈判。所提交的商业计划称，总裁职位（即受益人的拟议职位）将提供战略领导，确保并最大化运营成功和财务盈利能力，并规划、引入新项目/战略，并在所有咖啡店运营事务中提供咨询和指导。除外国实体于2016年1月对受益人的任命外，记录中不包含任何证据表明受益人参与或讨论了拟议业务。记录中不包含证据表明受益人已经或将要领导新业务的运营。
尽管商业计划还包含一份拟议组织架构图，显示受益人位于申请人层级的最高层，但人为设置的下属员工层级和虚高的职位头衔不具有证明力，也不能确立一个组织足够复杂以支持一个行政职位。受益人的总裁职位被描绘在品牌总监之上，而品牌总监又监督一名总经理和一名广告/营销助理。总经理和广告/营销助理又监督另一层员工，即店长和厨房主管，他们再监督服务员和厨房员工。管理职位的职责描述笼统，未包含足够信息以认定其职位主要属于监督或管理性质。商业计划中关于拟议管理职位的信息不足，无法区分其职责和
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在经营业务中的职责。所提交的商业计划笼统，未包含足够细节以呈现受益人在运营中角色的可信且现实的图景。
在审查受益人的管理或行政能力时，美国公民及移民服务局（USCIS）会审查全部证据，包括对受益人职责及其下属员工的描述、申请人业务的性质、员工的雇用和薪酬，以及任何其他有助于完整理解受益人在企业中实际角色的证据。在此，除外国实体声称的投资以及受益人被任命管理美国业务和该投资合资企业外，申请人未证实受益人的拟议角色。
IV. 其他问题
我们还注意到，记录中未包含足够的证明性证据以确立申请人与受益人的外国雇主之间的合格关系，或证明其拥有足够的实际场所开始运营。这些问题必须在任何未来的程序中予以处理。
A. 合格关系
为确立“合格关系”，申请人必须证明受益人的外国雇主与拟议的美国雇主是同一雇主（即一个拥有“分支”办事处的实体），或者二者为“母子公司”或“关联公司”关系。参见该法第101(a)(15)(L)条；另参见8 C.F.R. § 214.2(l)(1)(ii)（提供“母公司”、“分支”、“子公司”和“关联公司”等术语的定义）。 作为申请人所主张合格关系的一般证据，仅凭有限责任公司的成立证书或组织证书不足以确立对有限责任公司的所有权或控制权。有限责任公司通常由成立地司法管辖区规定有义务保存记录，载明成员的姓名、地址和所有权百分比，以及各成员所作出资的书面声明、应追加出资的时间、要求有限责任公司解散的事件，以及各成员成为成员的日期。必须审查这些成员记录，连同有限责任公司的经营协议、成员权益证书以及成员和管理会议纪要，以确定成员总数、各成员所有权权益的百分比、管理人的任命以及成员让渡给管理人的控制程度。此外，提出申请的的公司必须披露与权益投票、利润分配、实体的管理和指导以及影响实体控制的任何其他因素有关的所有协议。Matter of Siemens Med. Sys., Inc., 19 I&N Dec. 362 (Comm'r 1986)。 在此，记录中不包含成员和管理会议纪要或投票协议。在未充分披露所有相关文件的情况下，USCIS无法确定所有权和控制的要素。
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我们还审查了申请人的资本化方式，以评估资本化可能产生的关系。申请人提供了若干文件摘录，描绘了从[已隐去]的一个账户向美国境内申请人的转账。申请人还提交了若干外国实体银行账户以及该外国实体管理董事在[已隐去]的银行账户的银行对账单副本。然而，外国实体和管理董事的银行账号与向美国境内申请人转账的账号不符。因此，记录似乎不能佐证申请人关于本案中的外国实体提供了其资本化的主张，也无法得出结论认为受益人的外国雇主提供了实际投资以启动申请人的运营，使其能够开始开展业务。此问题必须在任何未来的程序中予以处理。
B. 实际场所
记录中包含一份申请人声称其于2016年3月签订的租约副本。然而，申请人未提交任何证据证明其已支付任何租金以维持该租约。记录中仅包含申请人2016年1月和2月的银行对账单。因此，没有证据佐证申请人对该财产的持续权益。申请人必须证明，从提交申请之时起并持续至裁决期间，移民福利的所有资格要求均已满足。8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。此问题也必须在任何未来的程序中予以处理。
V. 结论
申请人未确立与受益人的外国雇主的合格关系，也未确立合格的外国实体以高管身份雇用了受益人。申请人也未确立其将在申请获批后一年内以管理或高管身份雇用受益人。
裁定：上诉被驳回。
引用为 Matter of K-C- LLC, ID# 632919 (AAO Apr. 5, 2018)
