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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：41415455 日期：2026年4月6日
对实地行动局（FOD）决定的上诉
表格I-526，外国企业家移民申请
申请人依据《移民与国籍法》（该法）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2019年）寻求移民投资者分类。1 该第五优先（EB-5）分类使移民签证可提供给在美国新商业企业（NCE）中投资所需金额合格资本的外国人，该企业将惠及美国经济并为合格雇员创造至少10个全职岗位。
实地行动局（FOD）否决了表格I-526，外国企业家移民申请，认定记录未能证明申请人所投资的新商业企业（NCE）——该企业与______________~ -区域中心相关联——将为合格雇员创造至少10个全职岗位。申请人随后提交了重新开案动议和复议动议，FOD随后驳回了这些动议。申请人对驳回其重新开案动议和复议动议提出上诉，我们将该事项发回重审给FOD，以审查记录、以任何缺失材料补充记录或在适当时发出补证通知（RFE），并作出包含充分详细和实质分析的新决定。在发回重审后，FOD集中于申请人根据该法第203(b)(5)(M)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)(M)的“善意投资者”条款所主张的资格，即基于美国公民及移民服务局（USCIS）终止区域中心指定而在另一新商业企业中进行合格投资，并认定其不符合这些保护的条件，因为FOD在区域中心终止之前已否决其申请。该事项现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对该事项中的问题重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。
1 2022年3月15日，《2022年EB-5改革与诚信法》签署成为法律，修订了一般资格要求，大幅改革并将区域中心计划编纂于INA 203(b)(5)，并增加了重要的新诚信条款。见该法第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2022年）。由于申请人于2019年提交其申请，当时存在的相关法律管辖本审理。
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I. 法律
外国人如在新商业企业（NCE）中投资所需金额的合格资本，可被分类为移民投资者。投资者必须证明其投资将惠及美国经济并为合格雇员创造至少10个全职岗位。8 C.F.R. § 204.6(j)(4)。外国人可直接在新商业企业中投资所需金额的合格资本，或通过区域中心投资，如申请人在本案中所为。2 区域中心向USCIS申请指定以参与EB-5计划。被指定的区域中心识别并与新商业企业合作，新商业企业则与特定投资项目相关联，该项目由新商业企业直接承担或由一个或多个单独的“创造就业实体”（JCE）承担。
就表格I-526申请的审理和创造就业要求而言，8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)所述两年期被视为在申请审理后六个月开始。区域中心项目的投资者受相同计划要求约束，但可依赖通过合理经济方法证明的间接创造就业。见8 C.F.R. §§ 204.6(e), (j)(4)(iii), (m)(7)(ii)。如果新商业企业尚未创造该等岗位，申请必须包括一份全面的商业计划，证明在未来两年内需要至少10名合格雇员。见8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)。Matter of Ho解释称，全面的商业计划必须可信并包含足够细节，以使USCIS能够就创造就业潜力得出合理推论。Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206, 213 (Assoc. Comm'r 1998)。
当区域中心、新商业企业或创造就业实体成为EB-5计划终止或除名的对象时，拥有待决或已批准申请的投资者可保留资格。见该法第203(b)(5)(M)条；一般见6 USCIS Policy Manual G.3(E), https://www.uscis.gov/policy-manual。这包括在2022年《EB-5改革与诚信法》颁布之前提交的申请。具体而言，一项题为“计划不合规后善意投资者的处理”的修正案允许“原本合格的申请”在特定情况下保持有效，即使“基于对已终止区域中心的投资”。该法第203(b)(5)(M)(i)(I)条。
II. 不利信息与善意投资者保护
A. 程序历史
2019年7月，申请人向 投资了500,000美元，该新商业企业隶属于 当时被指定的区域中心，并提交了其表格I-526申请。 从90名移民投资者处筹集了4500万美元，以投资于~.-------.-----~（创造就业实体）的股权，该实体拟在~--~俄勒冈州开发、建设和运营一家豪华酒店。
2 区域中心是参与促进经济增长的经济单位，“包括……提高区域生产力、创造就业和增加国内资本投资。”8 C.F.R. § 204.6(e)（2019年）。
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FOD在发出补证通知（RFE）并审查申请人的答复后，于2024年9月19日否决了该申请。FOD援引申请人在其对RFE的答复中关于新商业企业解散的披露，以及其未能证明将为每名移民投资者创造至少10个全职岗位。FOD还提及来自thd I的关于建设所需许可状态的“公开可得信息”，以及缺乏描述伴随商业计划中提到的优先建设贷款和其他项目融资的证据。FOD承认申请人已将其资金再投资于另一项目，但认定这构成与其随申请提交的商业计划的重大变更。
如前所述，申请人提交了重新开案动议和复议动议以针对该否决。在其动议中，申请人主张该法第203(b)(5)(M)条所述计划不合规后对善意投资者的保护明确适用于其。并且他重新提交了描述其资金再投资的证明文件。
但FOD驳回了重新开案动议，因为该动议未提出任何有证据支持的新事实。并且FOD未处理复议动议。此外，FOD将其对申请人动议的驳回建立在诉讼记录中不存在的未指明“公开来源”之上。因此，我们撤销了对申请人动议的驳回，并要求FOD审查记录、以任何缺失材料补充记录或在适当时发出补证通知（RFE），并作出包含充分详细和实质分析的新决定。
在发回重审后，FOD再次驳回了申请人的动议。在其对申请人动议的第二次驳回中，FOD集中于申请人根据该法第203(b)(5)(M)条“善意投资者”条款所主张的资格，即基于美国公民及移民服务局（USCIS）终止区域中心指定而在另一新商业企业中进行合格投资。FOD承认申请人的主张，但强调该法第203(b)(5)(M)条仅在区域中心、新商业企业或创造就业实体（视情况而定）被“终止或除名”时适用。服务记录显示该区域中心于2024年10月28日被终止。但基础申请已于2024年9月19日被否决。因此，FOD认定申请人不符合该法第203(b)(5)(M)条所载保护的条件，因为FOD在区域中心终止之前已否决其申请。
B. 不利信息。
申请人主张FOD未遵循我们的指示，并在发回重审后“未提供[申请否决中]所引用的不利证据”即发出了对其重新开案动议和复议动议的驳回。申请人提出，“至少，案件应再次发回重审，以便USCIS能够重新开案、提供其所引用的记录外证据，并在申请人有机会答复后重新评估案件。”我们不同意。
提交上诉的一方须指明前一程序最近决定中的错误法律结论或事实陈述。见8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(v), 103.3(a)(2)(i)-(iv)。这适用于对申请和请求的不利结论的上诉或对动议的不利决定的上诉。
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在该框架下，申请人并非对2024年9月19日的申请否决本身提出上诉。相反，申请人是对FOD于2025年9月15日发回重审后驳回其重新开案动议和复议动议提出上诉。
因此，在上诉中摆在我们面前的问题是，FOD 在驳回重新开案和复议动议时是否犯错，因为 FOD 未提供其在先前 2024 年 11 月驳回申请人动议的决定中所依赖的公开来源或其他材料。重新开案动议必须陈述证明资格的新事实，并须有书面证据支持。复议动议必须证明我们先前的决定是基于对法律或政策的错误适用，且根据决定时诉讼记录中的证据，该决定是错误的。
在其 2025 年 9 月的决定中，FOD 并非仅仅通过引用记录中未包含的公开来源或其他材料来维持先前对申请的拒绝或先前对重新开案和复议动议的驳回。相反，FOD 审查了整个记录，包括申请人的第一份上诉书面论证意见和第一次上诉中提交的额外证据，并按照我们在发回重审时的指示，基于记录中包含的证据，恰当地作出了新的决定。FOD 在 2024 年 11 月动议驳回中所依赖的公开来源和其他材料，与 FOD 在今天摆在我们面前的 2025 年 9 月动议驳回中的结论并无实质关联或相关性。因此，我们认定重新开案和复议不成立。
C. 善意投资者保护
上诉中提出的另一个问题是，申请人在美国公民及移民服务局终止其进行 EB-5 投资所通过的区域中心指定时，没有待决或已批准的 I-526 表申请，她是否仍可通过根据《移民与国籍法》第 203(b)(5)(M) 条的善意投资者条款在另一个新商业企业中进行合格投资来确立 EB-5 分类资格。3 经重新审查，我们认定她不能。
如上所述，当区域中心、NCE 或 JCE 成为 EB-5 项目终止或除名的对象时，拥有待决或已批准申请（包括在 2022 年《EB-5 改革与诚信法》颁布之前提交的申请）的投资者可以保留资格。参见《移民与国籍法》第 203(b)(5)(M) 条；一般参见 6 USCIS Policy Manual G.3(E)，https://www.uscis.gov/policy-manual。具体而言，题为“项目不合规后善意投资者的处理”的修正案允许“原本合格的申请”在特定情况下保持有效，即使“基于对已终止区域中心的投资”。《移民与国籍法》第 203(b)(5)(M)(i)(I) 条。
申请人提出了若干政策和公平方面的主张，以支持其根据《移民与国籍法》第 203(b)(5)(M)(i)(I) 条所述保护主张资格。他提交了区域中心的信函，证明其在基础申请被拒之前提出了终止请求。他还提交了描述同一已倒闭 NCE 中其他投资者处境和状况的证据，并称这些投资者已成功主张投资者
3 申请人未对 FOD 的认定提出异议，即记录未证明 NCE 将为合格雇员创造至少 10 个全职职位，而这是拒绝申请的唯一理由。
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保护（《移民与国籍法》第 203(b)(5)(M)(i)(I) 条所述）。申请人进一步推测了不同的基于事实的情景，这些情景本可以巩固其根据《移民与国籍法》第 203(b)(5)(M)(i)(I) 条所述投资者保护的主张，但特定事件的发生时间对其不利，例如区域中心的终止和申请的拒绝。
区域中心于 2024 年[已隐去]终止。截至该日期，申请已处于被拒状态 39 天。《移民与国籍法》第 203(b)(5)(M) 条仅将善意投资者保护扩展至在区域中心终止或除名时拥有待决或已批准申请的投资者。申请人不属于该类个人，因此无权主张善意投资者保护。
III. 结论
证明其 EB-5 分类资格是申请人的责任。Matter of Chawathe，25 I&N Dec. 第 375-76 页。基于上述理由，申请人未能以优势证据标准确立其对该分类的资格。具体而言，申请人未能证明其有资格根据《移民与国籍法》第 203(b)(5)(M) 条的善意投资者条款提交修正申请。因此，我们将驳回上诉。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表（出庭通知）而根据《移民与国籍法》第 240 条面临驱逐程序。该程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
