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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：41021593 日期：2026年4月6日
对实地运营局（FOD）决定的上诉
表格I-956，区域中心指定申请
2022年3月15日，《2022年EB-5改革与诚信法》签署成为法律，废除了此前授权区域中心计划的立法。《移民与国籍法》（“本法”）第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2022年）。本法规定，国土安全部部长有权“基于促进经济增长的提案，包括预期就业创造和国内资本投资增加”，指定区域中心参与区域中心计划。本法第203(b)(5)(E)(i)条。本法进一步规定，申请人必须在其“组织结构、所有权或管理发生重大拟议变更实施之前”寻求对其指定的修订。本法第203(b)(5)(E)(vi)(I)条。此外，本法修订了一般资格要求，对区域中心计划进行了实质性改革并予以编纂，并增加了重要的新诚信条款。本法第203(b)(5)条。
2023年10月26日，在《EB-5改革与诚信法》颁布之后，申请人依据该法第203.5(b)(5)(E)条提交了I-956表，即区域中心指定申请，寻求初始区域中心指定。
实地运营局（FOD）否决了该申请，认定记录未能确立本法第203(b)(5)(E)(iii)(III)、(V)条所要求的“确认与区域中心相关的所有人员均符合[本法第203(b)(5)(H)条]第(i)和(ii)款要求的证明和信息”或“参与区域中心的所有自然人的身份”。作为替代理由，FOD认定申请人未提交本法第203(b)(5)(E)(iii)(II)、(IV)条所要求的“对现有政策和程序的描述，该政策和程序经合理设计旨在监控新商业企业[NCE]及任何相关创造就业实体[JCE]以寻求确保遵守”适用法律，或“[对]现有政策和程序的描述，该政策和程序经合理设计旨在确保计划合规”。本事项现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。另见本法第203(b)(5)(P)(i)(I)条。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
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一、法律
区域中心计划的目标是刺激特定地理区域的经济增长。见本法第203(b)(5)(E)条。经指定的区域中心允许外国投资者将其及其他投资者的投资汇集于已确定的投资机会中。同上。
本法规定，国土安全部部长有权“基于促进经济增长的提案，包括预期就业创造和国内资本投资增加”，指定区域中心。本法第203(b)(5)(E)条。本法明确规定，“区域中心应在确定的、连片的且有限的地理区域内运营，该区域应在提案中予以描述，并符合将汇集投资集中于该区域的目的。”此外，“设立区域中心的提案应证明汇集投资将对该地理区域产生实质性经济影响”，并应包括以下类型的证据：
(I) 在经济和统计上有效且透明的预测工具支持下，就以下事项作出合理预测：将汇集的投资金额、将接受此类投资的商业企业种类、此类投资将直接或间接创造的就业详情，以及此类投资将产生的其他积极经济影响；
(II) 对现有政策和程序的描述，该政策和程序经合理设计旨在监控新商业企业及任何相关创造就业实体，以寻求确保遵守——
(aa) 美国所有适用的法律、法规和行政命令，包括移民法、刑法和证券法；以及
(bb) 将进行证券发行、提供投资建议或要约人或受要约人居住的每个州的所有证券法；
(III) 确认与区域中心相关的所有人员均符合第(H)项第(i)和(ii)款要求的证明和信息；
(IV) 对现有政策和程序的描述，该政策和程序经合理设计旨在确保计划合规；以及
(V) 参与区域中心的所有自然人的身份，如第(H)(v)项所述。
本法第203(b)(5)(E)(iii)条。
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本法第203(b)(5)(H)(i)条禁止在区域中心计划中有特定民事或刑事认定的人员参与。本法第203(b)(5)(H)(ii)条禁止外国政府及非合法永久居民的外国国民参与区域中心计划。
此外，本法第203(b)(5)(H)(v)条规定：
(v) 与区域中心、新商业企业或创造就业实体相关的人员
就本款而言，除国土安全部部长另有认定外，如某人直接或间接处于对根据第(E)项所述计划所获得的任何资金的汇集、证券化、投资、释放、接受、控制或使用作出运营或管理决策的实质性权力地位，则该人与区域中心、新商业企业、任何关联创造就业实体（如适用）相关。如个人分别在区域中心、新商业企业或创造就业实体担任负责人、代表、管理人、所有人、高级职员、董事会成员、经理、高管、普通合伙人、受托人、代理人或类似职位，则该个人可处于实质性权力地位。
二、分析
依据本法第203(b)(5)(E)(iii)(V)条，参与区域中心的人员必须正确填写并签署表格I-956H。区域中心的申请须附有表格I-956H，列明与其相关的人员，以提供满足本法第203(b)(5)(H)(i)和(ii)条所载要求所需的证明和信息。
如某人处于对任何资金的汇集、证券化、投资、释放、接受、控制或使用作出运营或管理决策的实质性权力地位，则该人¹被视为与区域中心、新商业企业、任何关联创造就业实体相关。如个人在区域中心、新商业企业或创造就业实体担任负责人、代表、管理人、所有人、高级职员、董事会成员、经理、高管、普通合伙人、受托人、代理人或类似职位，则该个人可处于实质性权力地位。
申请人的初始申请包含两份由[已隐去]签署的表格I-956H。¹ 每名个人在其表格上表明其拥有[已隐去]寻求设立区域中心的实体50%的份额。[已隐去]
申请人的商业计划表明两个实体，[已隐去]和[已隐去]，可能担任包括与区域中心相关的角色
¹ “人”一词指个人或组织。见本法第101(b)(3)条，8 U.S.C. § 1101(b)(3)。
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如本法所定义。因此，FOD向区域中心发出了补件通知（RFE），要求提供[已隐去]和[已隐去]的表格I-956H。作为替代，FOD要求解释为何这些实体豁免于本法第203(b)(5)(H)(i)和(ii)条的要求。FOD还要求区域中心向其提供与区域中心相关的所有母公司和控股公司的完整清单以及所有人清单。
在回应补件通知时，申请人代表FOD所认定的实体[已隐去]提交了一份已签署的表格I-956H。但该表格表明[已隐去]拥有其自身50%的份额，这与[已隐去]和[已隐去]提交的表格I-956H中所作的主张相矛盾。综合评估时，记录中的三份表格I-956H证明该两名个人和所认定的实体共拥有区域中心150%的份额。因此，FOD否决了该申请。
任何设立区域中心的提案必须包括证明和信息，确认与区域中心相关的所有人员（无论是否自然人）均符合INA 203(b)(5)(H)(i)、(ii)的要求。提案还必须依据INA 203(b)(5)(H)(v)确定与区域中心相关的所有自然人的身份。此外，申请人有责任以独立、客观的证据指出真相所在，以处理和解决记录中的不一致之处。见Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)。
在此，上诉未涉及与区域中心实体所有权相关的、FOD在其否决中提出的相互矛盾的文件！任何未在上诉中提出的不合格理由均被视为放弃。见Matter of O-R-E-, 28 I&N Dec. 330, 336 n.5 (BIA 2021)（引用Matter of R-A-M-, 25 I&N Dec. 657, 658 n.2 (BIA 2012)）。经de novo复审，我们认定，由于存在未解决的不一致之处，记录未能以优势证据标准证明申请人已提供法规所要求的信息及区域中心相关人员的身份，且这些人员符合INA 203(b)(5)(H)的相关要求。
III. 结论
上诉被驳回，因为申请人未能确立I-956表格申请的资格。具体而言，其提交的“证明和信息，确认与区域中心相关的所有人员均符合[该法第203(b)(5)(H)条]第(i)和(ii)款的要求”存在上述不一致之处，致使记录中I-956H表格所述作为相关人员或拥有实质权力的个人和组织的身份存疑。2 见该法第203(b)(5)(E)(iii)(V)条。
2 FOD的决定提出了有关申请人I-956表格申请资格的其他问题。如有需要，我们将保留本决定未讨论的任何资格问题供日后考虑。见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（裁定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性的认定”）。
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裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或另有不可入境或可驱逐出境情形的外国人，可能因签发I-862表格（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
