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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：42020732 日期：2026年4月6日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名高级工程项目经理，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附职位邀请要求的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS驳回了该申请，认定记录未能证明豁免所需职位邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现依据8 C.F.R. § 103.3由我方审理上诉。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我方对本事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我方将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人证明其符合基础EB-2分类的资格，则必须进一步证明其值得行使自由裁量权，豁免职位邀请要求，以符合“国家利益”。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可行使自由裁量权，1 在申请人证明以下事项时授予国家利益豁免：
- 拟从事的事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟从事的事业；以及
1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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- 综合权衡，豁免职位邀请要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人拟“推进机电系统的设计、控制与预测智能”。SCOPS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。2 唯一需要确定的问题是，申请人是否已证明豁免职位邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。基于下述理由，我方认定申请人未能依据Dhanasar所确立的分析框架证明其符合国家利益豁免的资格。
SCOPS认定申请人的拟从事事业具有实质价值，且其处于有利地位能够推进该事业。然而，SCOPS认定申请人未能证明其事业的国家重要性，也未能证明综合权衡下豁免职位邀请要求将有利于美国。
第一项要件——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在确定拟从事事业是否具有国家重要性时，我方考虑其潜在的前瞻性影响。同上。
在驳回申请时，SCOPS认定申请人未能证明其拟从事事业的国家重要性，也未能证明其事业将以达到国家重要性程度的方式前瞻性地影响其领域。在上诉中，申请人主张SCOPS施加了“更高标准，实际上要求证明确定的全国性规模影响、就业创造或重大积极经济效应”，而非适用优势证据标准。
申请人还主张SCOPS未能“评估整个记录并阐明将证据与结果相联系的合理分析”。她还主张SCOPS适用了“不当的更高举证责任”，实质上提出了Buletini论点。见 Buletini v. INS, 860 F. Supp. 1222, 1226 (E.D. Mich. 1994)。
关于本事项的证明标准，申请人必须以优势证据证明其满足所寻求福利的每一项资格要求。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。换言之，申请人必须表明其主张“更可能为真”或“很可能为真”。同上，第376页。为确定申请人是否在优势证据标准下履行了举证责任，我方不仅考虑证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明力和可信度）。同上。Buletini案法院并未否定审查所提交证据质量以确定其是否证明申请人资格这一概念，也未表明USCIS若未对每项证据逐一分析即属滥用自由裁量权。当USCIS对申请进行了合理考量
2 申请人于2015年从[已隐去]获得材料工程硕士学位。
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并作出了充分认定时，无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一项证据。见，例如，Villegas Sanchez v. Garland, 990 F.3d 1173, 1183 (9th Cir. 2021)。
在此，SCOPS的决定反映出其考虑了申请人声称被忽视的证据，并讨论了申请人为何未能证明其拟从事事业的国家重要性。尽管申请人笼统主张SCOPS忽视了证据并施加了更高标准，经对记录重新审查，我方同意SCOPS的认定，即申请人未能证明其满足Dhanasar的第一项要件。
申请人旨在“推进机电系统的设计、控制与预测智能，聚焦于电机架构设计、混合动力汽车动力总成与能量管理优化以及航空航天电力系统监测，以增强消费电子产品中的用户交互、提高混合动力电动汽车的效率并加强航空运输系统中的安全措施”。具体而言，她寻求“通过在高精度电机系统、混合动力汽车和航空航天电力系统监测这三个相互关联的领域开发有针对性的创新，增强机电系统的设计智能、控制机制和预测能力”。她主张其工作将通过改善先进电子产品中的用户体验、促进交通运输中的可持续能源实践以及加强航空系统的安全性和可靠性来支持“美国的关键优先事项”。为支持其申请，她提交了多份文件，包括学术记录、个人陈述、独立咨询意见和推荐信，以及相关行业报告和文章。尽管我方未逐一讨论每一项证据，但已审查并考虑了每一项证据。
申请人主张SCOPS“将其第一项要件的驳回集中于所称缺乏与[她]具体事业相关的已证明的全国性前瞻性影响，而非更广泛领域的普遍重要性”。为评估申请人的拟从事事业是否满足国家重要性要求，我方查看记录申请人工作“潜在前瞻性影响”的证据。相关问题不是该个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，我方聚焦于“该[申请人]拟从事的具体事业”。同上，第889页。在Dhanasar中，我方进一步指出“我方寻求拟从事事业的更广泛影响”，且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响”。同上。我方还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济效应的事业，尤其是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性”。同上，第890页。在此，申请人未能证明其拟从事事业在其领域具有更广泛影响或对美国具有达到国家重要性程度的重大积极经济效应。
在提交申请时，申请人表示她受雇于[已隐去]担任高级工程项目经理。她表示打算在智能机电系统领域的领先美国公司寻求职位，如Microsoft、Meta Platforms, Inc.、Google LLC或Fitbit, Inc.，以及她此前合作过的公司，包括[已隐去]。她主张这些职位将使其能够“进一步开发电机架构、混合动力总成和航空航天监测方面的技术”。此外，她指出她已受邀与领先研究人员合作开展各种项目，并计划
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从事“人工智能驱动的预测性维护与智能设备优化，突显其拟议事业的全国价值与适用性”。她还说明她打算继续“研究推进电机架构与保护策略、优化混合动力汽车动力总成，以及实施航空航天发动机与传感器的智能监测”，并确认她计划通过技术开发、商业化专利、同行评审出版物、主要会议演讲以及与顶尖研究机构的合作来传播她的“研究成果”。
虽然我们同意申请人的观点，即其拟议事业——包括她推进机电系统、增强消费电子产品中的用户交互以及加强航空运输系统安全措施的计划——具有重大价值，但仅仅在重要领域工作不足以确立拟议事业的全国重要性。在此，申请人未提供充分的信息和证据来证明其拟议事业的预期影响达到全国重要性的水平。申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。
同样，申请人未能证明其加入一家领先的美国智能机电系统公司以“进一步发展电机架构、混合动力总成和航空航天监测技术”的具体拟议事业具有全国重要性。尽管申请人坚持认为其“拟议事业独立于任何具体雇佣关系”，且她已提交其研究和就业计划以证明其推进事业的承诺和能力，但她未提供充分的佐证证据表明受雇于这些公司中的任何一家会对行业产生广泛影响或达到全国重要性的水平。“仅对特定雇主（即使是具有全国足迹的雇主）的利益，与个人事业是否具有全国重要性的问题并不充分相关。”参见 generally 6 USCIS Policy Manual, F.5(D)(3), https://www.uscis.gov/policymanual。“问题在于申请人能否证明该人自身的事业将产生更广泛的影响，例如对某一领域、某一地区或广大公众的影响。”同上。在此，证据未能确立申请人的具体拟议事业将在其领域产生达到全国重要性水平的更广泛影响或作用。
申请人强调其在电机技术和机电系统等领域的专业知识，并强调其过往研究、出版物和待审专利申请。如前所述，她已提交专家独立咨询意见和推荐信。这些信件的作者强调其专业经验、对该领域的贡献和研究背景，包括其在机电产品设计与应用开发、机器学习和智能系统设计以及电机故障检测方面的专业知识。他们还断言其工作将支持美国倡议并对该领域做出重大贡献。然而，这些断言没有具体例子或详细解释来证明申请人拟议事业的全国重要性。同样，虽然这些信件在语气上是支持性的且属于积极因素，但它们未充分解释申请人的事业如何有可能对国家产生广泛且可衡量的影响，而不仅仅是影响其未来雇主及其客户。此外，尽管个人的经验、资格、贡献和成就是重要的，但在 Dhanasar 第一项要件的语境下则属不当考量。申请人的专业经验通常与 Dhanasar 第二项要件相关——即个人是否处于有利地位以推进拟议事业——但通常
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与 Dhanasar 第一项要件无关——即某一具体的、预期的拟议事业是否同时具有重大价值和全国重要性。参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 888-91。
申请人重申其工作“直接契合美国在先进制造、清洁能源和航空安全方面的国家利益”。她主张其工作将“加强美国在下一代消费电子产品领域的领导地位”、助力“清洁和智能交通”、“提高航空航天电力系统的韧性、效率和安全性”，并支持“美国在国防和先进航空运输方面的目标”。虽然我们承认申请人所在领域的重要性，但仅仅与总体国家目标相一致本身并不必然确立申请人的事业达到全国重要性的水平。在此，记录中未包含充分的佐证证据来表明申请人的具体拟议事业在其领域具有更广泛的影响、对美国社会福利有所增进，或对美国产生达到全国重要性水平的重大积极经济效应。
作为对比，Dhanasar 案中的申请人证明他在空气和空间推进领域进行了研发，更具体地说是涉及5马赫以上速度的高超声速推进系统，并且他开发了一种精确计算高超声速气流的新方法。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 891-92。此外，我们给予了“来自学术界、政府和工业界担任高级职位的人士的具有证明力的专家信件——这些信件描述了高超声速推进研究与美国战略利益相关的重要性”以及“详细描述美国政府对 Dhanasar 博士具体研究兴趣的专家信件”以重大权重。同上 at 892。在此，申请人未提供类似证据，例如详细说明其事业如何影响作为国家倡议主题的事项的专家意见证据或来自政府实体的信件，尽管她声称其贡献和关注领域对美国至关重要。
由于记录中的文件未能确立 Dhanasar 先例决定第一项要件所要求的拟议事业的全国重要性，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留关于其在 Dhanasar 所述第二项和第三项要件下资格的上诉论点。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对作出决定对结果并非必要的问题作出认定”）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下拒绝审理上诉中的替代性问题）。
III. 结论
申请人未能确立其拟议事业的全国重要性，且不符合 Dhanasar 分析框架的第一项要件。因此，申请人未能证明其有资格或理应作为自由裁量事项获得国家利益下的工作邀请和劳工证要求豁免。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成此事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。未合法居留的外国人，或
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其他不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而根据该法第240条面临驱逐程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
