行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：37390534
日期：2025 年 4 月 7 日
对德克萨斯服务中心裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，即作为持有高级学位的专业人士，并寻求对该分类所附工作要求（job offer requirement）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任拒绝了该申请。审理主任认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。然而，审理主任认为，记录未能证明豁免工作要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据标准证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力（exceptional ability）的个人。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明其符合基础 EB-2 分类资格，则必须进一步证明其应获得对工作要求「符合国家利益」的裁量性豁免。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可裁量地授予国家利益豁免，前提是申请人证明：
拟议工作（proposed endeavor）兼具实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进拟议工作；以及
整体而言，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
审理主任认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。然而，基于下述理由，申请人未能证明拟议工作具有国家重要性，即不符合 Dhanasar 第一要素的要求。见同上。
申请人将拟议工作描述为计划经营一家连锁药房，为「生病、年老以及属于经济较弱群体、必须自费购买处方药并寻求可负担且优质药品的人们提供低成本和平均成本」。申请人提交了一份商业计划，表明该连锁药房的总部位于[已隐去]弗吉尼亚州，并表明她打算分别在运营第四年和第五年在[已隐去]马里兰州开设另一家门店。她主张总部和[已隐去]门店都将位于指定的历史上利用不足商业区（HUB Zone）。商业计划表明，申请人将全职担任该连锁药房的总经理和药房主管，并且包括申请人在内，公司第一年将共雇用四名全职和兼职员工，到第五年运营时增至共 12 名全职和兼职员工，每年分别增加一名营销和会计承包商。商业计划列出的职位包括药剂师、药房技术员、收银员和清洁工；然而，该计划未说明某一年度中具有特定职位的员工人数、这些职位员工的工作职责、增设门店后各地点的工作人员数量，以及各员工相应的工资。
审理主任认定记录「已证明拟议工作的实质价值」。审理主任还认可了申请人的商业计划和个人陈述、意向书和公司文件，以及提供制药行业和商业一般性信息的出版物。然而，审理主任认为，「申请人未能证明其拟议工作足以超越其公司……及其客户，从而以与国家重要性相称的程度影响制药行业或更广泛的美国经济」。审理主任指出，记录未证明任何药房门店的地址，因而无法确定该工作是否如申请人所称将在经济萧条地区运营，且申请人「未能证明其公司未来的员工规模和商业活动将在弗吉尼亚州或美国提供实质性经济利益」或「雇用美国工人的重大潜力」。基于上述问题，审理主任认为记录未能证明拟议工作具有国家重要性，因此不符合 Dhanasar 第一要素。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。审理主任进一步认为记录不符合 Dhanasar 第三要素，此前曾在补件通知中简要表示记录符合 Dhanasar 第二要素。见同上。
在上诉中，申请人重申其工作经验和资格，援引记录中提供制药行业和商业一般性信息的「行业报告和文章」，并再次主张其公司位于「指定的 SBA HUBZone 区域」，其公司将在那里「通过为这些资源不足社区的美国工人创造就业机会、改善工资和工作条件，并鼓励本地投资以刺激区域增长」作出贡献。
在确定国家重要性时，相关问题并非个人将从事的行业、领域或职业的重要性；相反，为评估国家重要性，本办公室关注「[个人]拟从事的具体工作」并「考虑其潜在预期影响」，寻找「更广泛的影响」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。Dhanasar 案提供了可能具有第一要素所要求的国家重要性的工作示例，即「在特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进制造工艺或医学进步所产生的影响」，或「具有雇用美国工人的重大潜力或……其他实质性积极经济影响，特别是在经济萧条地区」。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
本办公室首先指出，申请人的工作经验和资格对 Dhanasar 第二要素——个人是否有能力推进拟议工作——具有实质意义，但它们不能说明她拟从事的具体工作如何可能具有表明国家重要性的更广泛影响，如 Dhanasar 第一要素所设想。见同上。同样，上诉中援引的记录中提供制药行业和商业一般性信息的行业报告和文章，未讨论申请人、她拟从事的具体工作，以及拟议工作如何可能具有表明国家重要性的那类更广泛影响。例如，提供一般性信息的出版物未表明申请人拟从事的具体工作可能在制药行业或任何其他特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进制造工艺或医学进步所产生的影响。见同上。又如，这些出版物未阐明申请人拟从事的具体工作如何可能具有雇用美国工人的重大潜力或其他实质性积极经济影响，特别是在经济萧条地区。见同上。由于申请人的工作经验和资格，以及记录中提供制药行业和商业一般性信息的出版物，均未说明申请人拟从事的具体工作如何可能具有表明国家重要性的那类更广泛影响，本办公室无需进一步讨论。
本办公室接下来指出，正如审理主任所观察到的，记录未证明申请人任何药房门店的实际运营地点，因而无法确定拟议工作是否如她所称将在经济萧条地区运营。相反，弗吉尼亚州州公司委员会提供的公开信息表明，申请人药房公司的主要办公地址与其在表格 I-290B（上诉或动议通知）及记录中其他文件上提供的住宅地址一致。见弗吉尼亚州州公司委员会商业实体查询，https://cis.scc.virginia.gov/EntitySearch/Index。反过来，美国小企业管理局提供的公开信息表明，申请人的住宅地址「不符合」HUBZone 资格，下一次潜在资格评估将于 2028 年进行。见美国小企业管理局 HUBZone 地图，https://maps.certify.sba.gov/hubzone/map。因此，与申请人在上诉中的主张相反，她并未「将公司设立在……指定的 SBA HUBZone 区域」，且记录未证明计划中药房门店的潜在地点以及其中任何特定地点是否将位于经济萧条地区。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90（指出具有实质性积极经济影响，特别是在经济萧条地区，是确定拟议工作是否可能具有国家重要性的一个因素）。
本办公室进一步指出，申请人在上诉中称其「将公司设立在……指定的 SBA HUBZone 区域」，这与美国小企业管理局关于该公司地址「不符合」HUBZone 资格的信息直接冲突。因此，申请人相互冲突的陈述令人对其陈述的整体真实性产生怀疑，并削弱记录其余部分的可靠性和充分性。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591 (BIA 1988)（规定对申请人证据任何方面的怀疑可能削弱支持签证申请的其余证据的可靠性和充分性）。
记录证明拟议工作可能使申请人（作为连锁药房所有者）、上述 13 名额外员工和承包商，以及光顾该连锁药房的特定客户受益。然而，记录未证明申请人拟从事的具体工作的潜在预期影响如何可能具有表明国家重要性的那类更广泛影响，如 Dhanasar 第一要素所设想。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。例如，商业计划或记录其余部分均未证明申请人的药房门店如何在制药行业或任何其他特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进制造工艺或医学进步所产生的影响。见同上。相反，记录表明该连锁药房的运营方式与其他连锁药房类似，尽管其销售药品「成本和平均成本低」。又如上文所述，商业计划或记录其余部分均未证明某一年度中具有特定职位的员工人数、这些职位员工的工作职责、增设门店后各地点的工作人员数量，以及各员工相应的工资。此外，记录未证明在任何特定地点创造数量未明的各类别额外职位的重要性。因此，记录未证明在弗吉尼亚州、马里兰州一般性地创造共 14 个（包括申请人）全职、兼职和承包商职位如何可能表明雇用美国工人的重大潜力或其他实质性积极经济影响。见同上。
总之，申请人未能证明拟议工作具有 Dhanasar 第一要素所要求的国家重要性；因此，她不符合国家利益豁免资格。本办公室保留对记录是否符合 Dhanasar 第二或第三要素的意见。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终裁决不必要的问题作出「纯粹咨询性认定」）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下拒绝在上诉中处理替代问题）。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架的第一要素，本办公室认定申请人未能证明其符合国家利益豁免资格，或未能以裁量方式获得该豁免。
裁定：
上诉驳回。
