行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：37600433
日期：2025 年 4 月 9 日
对德克萨斯服务中心裁决的上诉
表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人 [已隐去] 为受益人寻求就业类第二优先（EB-2）移民分类，受益人系将数据科学应用于金融服务业的助理，作为持有高等学位的专业人士，并寻求豁免该分类所附的工作邀请要求。参见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。德克萨斯服务中心审理主任拒绝了该申请，认定申请人未能确立国家利益豁免的资格，因为其未证明拟议工作的国家重要性，也未证明整体而言豁免工作邀请要求（进而豁免劳工证）对美国有利。现本事项依 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证分类，申请人必须证明其为高等学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
若申请人确立基础 EB-2 分类的资格，其还必须证明其值得行使裁量权，豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可行使裁量权，在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
拟议工作兼具实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
受益人作为 [已隐去] 数据科学领域的助理，致力于运用机器学习、高级建模与仿真方法以及高级计算数据处理与分析技术，构建数据管道、仪表板、数据可视化工具及基于数据的报告解决方案。在此过程中，她致力于确保交易监控运营和反金融犯罪（AFC）项目框架的稳定性与可靠性，提高对维系金融体系稳定至关重要的适用法规的合规性，并降低金融犯罪风险。
审理主任认定受益人符合基础 EB-2 签证分类的高等学位专业人士资格。审理主任还认定受益人证明了拟议工作的实质价值，但未确立其国家重要性。审理主任还认定受益人有能力推进拟议工作，但整体而言，豁免工作邀请要求（进而豁免劳工证）对美国并无利。
A. 实质价值与国家重要性
Dhanasar 第一要素——实质价值与国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体工作。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。在判断拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考量其潜在的前瞻性影响。同上。在 Dhanasar 中，本办公室指出「我们寻找拟议工作的更广泛影响」，且「一项事业可能因在某一特定领域具有国家乃至全球影响而具有国家重要性」。同上。本办公室还指出，「一项事业若具有雇用美国工人的显著潜力，或具有其他重大积极经济影响，尤其是在经济萧条地区，则很可能被理解为具有国家重要性。」同上，第 890 页。
上诉中，申请人主张审理主任错误适用了适当的法律标准——优势证据标准，并忽视了关键、具有证明力的证据。申请人主张受益人的拟议工作将对重要的美国国家利益以及更广泛的美国社会福利产生超出 [已隐去] 的积极影响。然而，审理主任认定「无法看出 [受益人] 提出的具体工作……对该行业或领域具有更广泛影响，无法看出该具体工作将广泛增进社会福利或文化或艺术丰富，无法看出该特殊工作将影响政府实体已描述为具有国家重要性的事项或属于国家倡议的主题，也无法看出该具体工作以其他方式达到国家重要性。」申请人提出，审理主任忽视了显示拟议工作在全国范围内对美国关键经济、国家安全和技术利益产生影响的证据。然而，审理主任承认受益人的雇主可能从其服务中获益，随后正确地聚焦于申请人是否证明该获益达到 Dhanasar 所设想的国家重要性水平。
上诉中，申请人主张全球金融网络每年估计有 2 万亿美元非法资金被洗钱，相当于每年全球国内生产总值的约 2% 至 5%。因此，申请人主张受益人持续开发稳健的反洗钱（AML）、AFC 和交易监控技术，将继续对以下方面至关重要：美国金融服务业在金融欺诈日益猖獗的时代维持美国人的信任与信心并保障其稳定性。然而，本办公室指出，「相关问题并非该个人将从事的领域或职业的重要性。」本办公室转而聚焦于受益人拟从事的具体工作。正如审理主任所述，申请人必须证明具体拟议工作——即受益人继续担任数据科学领域助理，专注于应用于 AML、AFC、数据可视化的人工智能及其他职责——如何达到国家重要性。在考量受益人的拟议工作后，审理主任认定其具有实质价值。然而，一项工作可以达到实质价值门槛而不达到国家重要性水平。因此，受益人的工作可被认定为重要且宝贵，而不符合 Dhanasar 标准。审阅记录后，本办公室同意审理主任的意见，即申请人证明了该工作具有实质价值，但未达到 Dhanasar 所设想的国家重要性水平。
上诉中，申请人主张受益人运用机器学习及其他技术工具将继续推动金融服务业内的创新，「尤其是在反金融犯罪这一绝对基础的领域，并增强这一关键基础设施行业的稳定性，这将继续对美国的全球经济与技术领先地位至关重要。」申请人主张该工作达到国家重要性水平，因为它将「通过主动发现和预防金融犯罪，保障金融服务业的稳定性与诚信，从而为数百万美国人创造更安全、更可靠的金融体系，增进社会福利。」本办公室承认数据科学领域的重要性，但拟议工作的重要性不以她拟从事的职业的重要性来评估，而是以该具体工作的具体潜在前瞻性影响来评估。Dhanasar 第 889-890 页。同样，本办公室认可关键与新兴技术的价值，但仅仅在重要领域工作不足以确立拟议工作的国家重要性。例如，这些技术的课堂教学活动本身可能具有实质价值，但通常本身并不表明对这些领域产生更广泛影响，通常也不会确立其国家重要性。在此，申请人也未证明受益人的拟议工作推进了这些关键与新兴技术或在该领域具有更广泛影响。
申请人主张受益人的雇主 [已隐去] 鉴于其约 1.4 万亿美元的管理资产，在「美国金融服务业内扮演重要角色」，因此受益人的工作「绝对符合国家利益，因为它确保 [已隐去] 及更广泛的金融服务业——美国经济的基本要素和关键基础设施行业——能够在可能表明更广泛金融犯罪的可疑金融活动破坏美国经济稳定之前适当识别和缓解此类活动，并通过实施稳健的监控模型、报告和仪表板防止此类犯罪。」然而，尽管受益人的雇主规模及其管理资产庞大，申请人必须证明受益人自身的工作达到国家重要工作的水平。申请人未确立受益人的工作本身在该领域具有国家影响。申请人还主张受益人在机器学习、高级建模与仿真方法以及高级计算数据处理与分析技术方面加强 AFC 的创新有可能超出受益人自身雇主的范围。然而，这些所称创新的国家重要性未被详述，包括此类创新的具体性质及其将如何以所需水平影响该领域。
申请人将审理主任关于行业专家证言信证明力的结论称为「极其有问题」，主张所提交的信件构成重要的证言证据，对理解受益人在运用机器学习及其他技能方面贡献的全貌至关重要。此外，申请人主张审理主任在审查证言信时未遵循优势证据标准，尽管 USCIS 长期接受专家信作为证据。然而，审理主任充分考量了证言信，并在其裁决中引用了这些信件的大量章节。审理主任承认这些信件提供了受益人拟议工作的细节，并解释了受益人如何向申请人提供服务，包括「向内部和外部利益相关者提供可操作的情报」。然而，审理主任认定，尽管这些信件提供了她的工作如何使申请人及其客户受益的具体例子，但它们仍未提供具体解释和支持性证据，证明该工作对该领域具有更广泛影响、该具体工作具有重大积极经济影响，或以其他方式达到国家重要性。本办公室同意审理主任的意见，即所提交的信件包含宽泛、笼统的断言，称受益人的工作影响整个金融和技术行业，但未详细说明她的具体工作将如何以国家重要性水平影响该领域。本办公室指出，USCIS 可行使裁量权，将作为专家证言提交的陈述用作咨询意见。参见 Matter of Caron International, 19 I&N Dec. at 795。然而，USCIS 最终负责就该个人是否符合所寻求福利的资格作出最终裁定。
申请人主张证据表明受益人的工作「将有助于推进美国吸引和留住 STEM 工人的利益，鉴于这些领域合格工人短缺，这一点至关重要。」然而，所称的职业或职业技能短缺并不使拟议工作依 Dhanasar 框架具有国家重要性，且此类短缺由美国劳工部通过劳工证程序直接处理。此外，申请人主张受益人的「工作将继续刺激对熟练劳动力的需求……从而进一步支持就业市场并促进若干关键行业的劳动力发展。」然而，除这些断言本身外，申请人未证明受益人作为将数据科学应用于金融服务业的助理的工作具有雇用美国工人的显著潜力或以其他方式提供 Dhanasar 所设想的重大积极经济影响。
B. Dhanasar 其他要素
由于本办公室对此问题的认定对申请人的上诉具有决定性，本办公室不再审理并保留申请人是否满足 Dhanasar 框架其他要素的问题。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出「法院和机构无须对裁决结果所不需要的问题作出认定」）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架的第一要素，本办公室认定申请人未证明国家利益豁免的资格，也未以其他方式表明其值得行使裁量权获得该豁免。
裁定：
上诉驳回。
