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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：37641690 日期：2025年4月10日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（杰出能力）
申请人是一名土木工程顾问，寻求以“杰出能力”外籍人士身份归类于基于就业的第一优先（EB-1）移民签证类别。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(1)(A)条，8 U.S.C. § 1153(b)(1)(A)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请。审理主任认定，申请人满足了该类别十项初步证据要求中的两项——比进行最终实质审查所需少一项。在上诉中，申请人主张他还提交了以下证据：
- 在其领域内要求成员具有杰出成就的协会会员资格；
- 在领域内具有重大意义的原创贡献；以及
- 相对于领域内其他人拥有高薪或显著高报酬。
8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(ii), (v), (ix)。
申请人负有以优势证据证明其符合所请求福利资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经行使重新审查的上诉审查权，见 Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)，我们认定他提交了在领域内具有重大意义的原创贡献的证据。因此，我们将撤销审理主任的决定，并将该事项发回重审，以进行最终实质审查并作出与以下分析一致的新决定。
I. 法律
要符合该移民签证类别的资格，申请人必须证明其：
- 在科学、艺术、教育、商业或体育方面具有“杰出能力”；
- 寻求在美国继续其专业领域的工作；以及
- 作为永久居民将实质性惠及该国。
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本法第203(b)(1)(A)(i)-(iii)条。
“杰出能力”一词指与“已升至该领域极少数顶尖人物之一”相称的专业能力。8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。除非申请人获得“一项重大、国际公认的奖项”，否则必须满足十项较低证据标准中的至少三项。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)。1
如果申请人满足任一证据标准以及本法第203(b)(1)(A)(ii)、(iii)条的要求，USCIS必须进行最终实质审查。为获批准，整体记录必须确立申请人的“持续的国家或国际声誉”以及公认的成就，使其跻身其领域最顶尖的少数百分比之列。见 Amin v. Mayorkas, 24 F.4th 383, 391 (5th Cir. 2022)（认定USCIS的两步杰出能力分析与“管辖法规和条例一致”）；一般见 6 USCIS Policy Manual F.2(B), www.uscis.gov/policy-manual。
II. 分析
A. 申请人及其领域
记录显示，申请人为印度出生公民，在其本国一所大学获得土木工程学士技术学位，随后在美国一所学校获得同一领域的硕士和博士学位。在提交本申请时，他已撰写或合著15篇研究论文和三份技术报告。其研究主题包括：用于目标检测和分类的机器学习；交通指南的土木集成管理（CIM）；以及将无人驾驶航空系统整合到交通运营中。他还审阅和评估了该领域同行50多篇研究论文。
自2022年以来，申请人一直为一家美国雇主担任工程顾问，领导与土木工程、交通规划和收费系统运营相关的商业智能、数据分析和机器学习的应用研究计划。他计划在美国继续其研究活动，寻求交通和土木基础设施挑战的可负担且可持续的解决方案。
记录未表明——申请人也未主张——其获得重大国际公认奖项。因此，他必须至少满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i-x)中十项证据标准中的三项。
记录支持审理主任的认定，即申请人提交了其作为领域内他人工作评判人的参与证据以及其学术文章著作权的证据。见 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iv), (vi)。
我们现在将审查审理主任关于申请人主张已满足的三项证据要求的认定。为满足这些标准，其证据必须客观地符合
1 如果某项证据标准不能“直接适用”于申请人的职业，他们可以提交“可比证据”以确立资格。8 C.F.R. § 204.5(h)(4)。
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适用法规描述的参数。一般见 6 USCIS Policy Manual F.2(B)。“USCIS和AAO均不得单方面施加超出规定范围的新颖实质性或证据要求。”Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115, 1121 (9th Cir. 2010)。
B. 协会会员资格
该标准要求“外籍人士在寻求分类的领域内协会会员资格的文件证明，该协会要求其成员具有杰出成就，由其学科或领域的公认国家或国际专家评判。”8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(ii)。
申请人提交了电子邮件副本和一封信函，表明其于2020年被任命为某研究委员会的施工管理委员会成员，该委员会旨在预见和解决复杂的交通相关挑战。
审理主任认定，没有足够证据表明该研究委员会要求其委员会成员具有杰出成就。审理主任因申请人未提交该委员会章程或附则副本而对其提出批评。审理主任表示：
申请人须提交客观文件证据，以证明该协会将杰出成就作为入会的必要条件，例如协会章程或附则中讨论[其]协会会员级别入会标准的部分。
在上诉中，申请人提交了该研究委员会成员指南副本，主张其显示了其被任命为该委员会成员的“声望”。2 他还表示，作为施工管理委员会25名成员之一，他“牵头”了多项“研究需求声明”，识别新兴交通技术并制定在全美国实施的指南。
该研究委员会一名高级项目官员的信函讨论了委员会成员如何被选定。该信函称：“[施工管理委员会]的行业代表通常在工程咨询或与委员会范围一致的施工项目方面经验丰富，而学术成员则具有大量研究和培训经验，并曾在领先期刊上发表文章。”该信函称申请人具有“全面的背景，结合了交通研究和工程咨询的经验。他作为委员会之友证明了其奉献精神和价值，这促成了他被提名为正式成员。”委员会成员指南称：“作为成员，您已被认可为您领域的专家，能够对当前行业面临的问题提供有价值的见解。”
2 如果申请人在审理主任作出决定之前收到了所需文件的通知并有提供该文件的机会，我们不审议上诉时的证据。见 Matter of Soriano, 19 I&N Dec. 764, 766 (BIA 1988)。但审理主任的补充证据请求（RFE）未涉及申请人协会会员资格的证据。因此，我们将审议上诉时提交的委员会成员指南。
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在该证据标准的语境中，“杰出”一词意为“以卓越和显赫为标志”。Outstanding, Merriam-Webster Online Dictionary, www.merriam-webster.com。该信函和成员指南表明，委员会成员需要具有工程咨询或施工项目的经验，或该领域的研究和培训经验并结合在领先期刊上的发表。但该信函和指南均未能确立该委员会要求其成员具有以卓越和显赫为标志的成就。见 Nelson v. USCIS, No. CV 21-10334-LTS, 2022 WL 20583561, at *5 (D. Mass. June 15, 2022)（指出该标准“要求成为要求由专家评判的‘杰出成就’的组织成员，而不仅仅是成为该领域选择性组织的成员”）；另见 6 USCIS Policy Manual F.2(B)(1), Criterion 2（指出要求“在特定领域具有多年经验”表明协会可能不要求其成员具有杰出成就）。
此外，记录中缺乏证据表明该委员会的成员是“由其学科或领域内公认的国内或国际专家评判的”。见 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(ii)。在申请人的 RFE 回复中，律师声称委员会主席邀请候选人成为成员，然后该委员会的“执行委员会”必须批准其成员资格。但律师未经证实的断言不构成证据。见，例如，Matter of S-M-, 22 I&N Dec. 49, 51 (BIA 1998)（“书面论证意见、动议或上诉通知中的陈述不是证据，因此不具有任何证据权重。”）申请人未指明该委员会执行委员会的成员，也未证明他们是其领域的专家。
基于上述理由，申请人未提交证据证明其加入了其成员须经其领域内公认的国内或国际专家评判取得杰出成就的协会。因此，我们将维持审理主任关于该证据标准的认定。
C. 具有重大意义的原创贡献
为满足该要求，申请人必须提交“外国人在其领域内具有重大意义的原创科学、学术、艺术、体育或商业相关贡献的证据”。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(v)。
在裁定该要求时，USCIS 首先确定申请人是否在其领域内作出了原创贡献。见 generally 6 USCIS Policy Manual F.2(B)(1), Criterion 5。若是，则该机构随后确定该原创贡献是否对该领域具有重大意义。Id.
申请人提交了其撰写或合著的出版物副本、文章引用证据、期刊排名和信息，以及该领域专家和州交通机构官员的来信。
审理主任承认申请人在其领域作出了原创贡献。但审理主任认定证据不足以证明该贡献在该领域具有重大意义。
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在上诉中，申请人主张其研究被引用的次数以及其频繁被选为他人工作的同行评审人，证明其对该领域贡献的重大意义。他还引用了据称解释其研究显著性的信件。
申请人提交的证据表明，在申请提交时，其已发表的研究已产生 248 次引用，使其跻身自 2018 年以来该领域被引用最多的作者前 1%。见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)（要求申请人在“提交福利请求时”证明资格）。记录还显示，他于 2018 年合著的一篇文章获得了 97 次引用，使其跻身该年被引用土木工程文章的前 10%。该 2018 年文章还发表在该领域排名最高的期刊之一。
申请人指出，根据 USCIS 政策：
已发表的研究引起了该领域其他工作者对其重要性的广泛评论，以及证明其相对于该领域他人工作被高度引用的文件，可能证明该人对所从事领域贡献的重要性。
6 USCIS Policy Manual F.2(B)(1), Criterion 5。
然而，尽管有上述证据，审理主任仍认定申请人未证明其原创研究在该领域具有重大意义。审理主任表示：
虽然申请人提交了引用[其]作品的文章和评论副本……并声称一些研究人员以“显著方式”使用了[其]作品，但没有证据将申请人的工作与文章中引用的所有其他工作区分开来，以显示[其]工作的重大意义。
我们不同意。该领域专家的来信描述了申请人的研究及其对该领域的重要性。见 6 USCIS Policy Manual F.2(B)(1), Criterion 5（“该领域专家解释该人贡献的性质和意义的详细信件也可为评估所主张的具有重大意义的原创贡献提供有价值的背景。”）
申请人 2018 年的文章讨论了他开发的一种机器学习算法，该算法应用于自动检测'-------------------------------'建筑对象。专家解释说，他的方法为交通机构和研究人员在评估基础设施和纠正先前设施评估中的人为错误方面节省了时间和金钱。
申请人还开发了一个框架，供州交通机构评估和实施 CIM——一种三维软件，使用户能够在简化的设计到施工工作流程中设计工程和施工项目。他的系统纳入了成本效益分析指南和投资优先排序矩阵，帮助交通机构节省时间和金钱。一位专家，美国建筑工程与项目管理副教授，表示交通机构和研究人员使用了申请人的许多方法。另一位美国建筑管理副教授表示，申请人的研究促成了
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全国范围内针对数字资产数据收集和处理的 CIM 技术指南的制定。
专家还引用了申请人使用数据分析来制定交通领域无人航空系统使用指南的工作。该指南涵盖了这些系统在以下领域的使用：交通监控；应急响应和恢复；公众宣传；桥梁检查；施工检查；以及测量和制图。该指南详述了技术、运营和法律要求。一位美国土木建筑与环境工程助理教授将申请人的工作描述为“基础设施工作者的重大安全升级，因为它允许对危险结构进行更高效和准确的检查。”见 Rubin v. Miller, 478 F. Supp. 3d 499, 505-06 (S.D.N.Y. 2020)（认定 USCIS 未充分解释为何详细描述研究人员工作的信件不构成其具有重大意义的原创贡献的证据）
基于这些信件和申请人的引用证据，优势证据表明其对该领域的原创贡献具有重大意义。因此，我们将撤回审理主任的相反认定。
D. 高薪或显著高报酬的证明
作为最终实质审查所要求的，申请人已满足三项证据标准。因此，我们无需触及并在此保留考虑其是否提交了证明其相对于该领域他人获得高薪或显著高报酬的证据。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（认定机构无需对其最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）。
审理主任未作出最终实质审查。我们不在初审中作出该审查，而是将本事项发回重审。
在发回重审时，审理主任必须确定申请人是否持续享有国内或国际声誉，并获得其领域内对其成就的认可，其程度相当于该领域中升至最顶尖的少数人之一。见 generally 6 USCIS Policy Manual F.2(B)(2)。审理主任应根据证据的类型和质量决定申请的批准或拒绝。Id. 她应考虑记录中任何可能相关的证据，即使其不符合某一监管标准或未作为可比证据提交。Id. 申请人负有责任解释其证据的重要性以及该证据如何证明其持续享有国内或国际声誉及其领域内的认可。
III. 结论
申请人通过提交其对该领域具有重大意义的原创贡献的证据，满足了最低所需证据标准数量。USCIS 现在必须进行最终实质审查。
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命令：审理主任的决定被撤回。本事项发回重审，以进行最终实质审查并作出与上述分析一致的新决定。
