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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：24227508 日期：2023年4月13日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名土木工程师，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明豁免该分类的职位offer要求将符合国家利益。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将撤回审理主任的决定，并将此事发回重审，以作出与以下分析一致的新决定。
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合 underlying EB-2 签证分类的资格，即作为持有高级学位的专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(B)(i)条。
一旦申请人证明其作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人士符合资格，其随后必须证明其值得获得对职位offer要求的自由裁量豁免，即“符合国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，1 在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质性价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
1 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属于自由裁量性质）。
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- 总体而言，豁免职位offer要求将有利于美国。
审理主任认定申请人是持有高级学位的专业人士。2 然而，他表示：“您未提供充分证据表明您能满足[Dhanasar]的任何一项要件。因此，您不符合资格，且作为自由裁量事项不值得获得国家利益豁免。”
申请人持有土木工程本科学位，他表示自己“在石化、石油、工业、商业和船舶行业拥有超过22年的工作经验”。他的工作包括“项目管理、施工管理、质量控制、生产流程、检验、经济可行性、资源管理、工商管理、战略规划和领导力”。他表示其建筑项目包括桥梁、一座监狱、城市建筑、炼油厂建筑和一座船厂平台。申请人对其拟议事业的描述如下：
我在美国的职业规划是与需要我作为土木工程师的专业知识、丰富经验和专长的美国土木工程公司合作，服务于石油天然气或工业领域。我打算继续在石化、石油、工业、商业和船舶领域提供建筑和翻新结构及大型项目的宝贵服务。这些项目具体包括炼油厂的建设与改进。
在初始提交时，申请人提交了其教育和经验证据、一份描述其拟议事业并主张国家利益豁免资格的职业计划和陈述、一封专家意见信、推荐信、关于工业制造和基础设施的行业报告，以及广泛讨论工程领域短缺和需求的文章。经审查，审理主任认定申请人未证明其拟议事业具有实质性价值或国家重要性，也未证明总体而言豁免职位offer要求（因而豁免劳工证）将有利于美国。审理主任未讨论申请人是否根据Dhanasar第二项要件处于有利地位以推进其拟议事业。
在上诉中，申请人称审理主任“施加了超出法规规定的新颖实质性和证据性要求”。他进一步称，审理主任在未先发出证据请求并提供机会“提交额外证据并解决审理官员提出的任何问题”的情况下否决申请，违反了USCIS政策。申请人未在上诉中提交新证据，但称审理主任“未适当考虑”记录中的证据，并“忽视了一个事实，即[他]是STEM（科学、工程、技术和数学）领域的高技能专业人士，该领域本身具有国家重要性”。
2 记录表明，申请人持有等同于美国土木工程学士学位的学历，于1998年在巴西获得，其后拥有超过五年的土木工程师渐进式经验。见 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)。
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申请人主张审理主任施加了“新颖标准”的证明要求，并未客观考虑证据。然而，申请人未指明审理主任的“新颖标准”是什么，也未描述其与优势证据标准有何不同。
关于申请人所称审理主任未充分审查和考虑记录中所有证据的主张，我们同意。在讨论申请人的拟议事业是否具有实质性价值和国家重要性时，审理主任引用了申请人的职业计划和陈述以及讨论工程领域短缺和需求的文章。审理主任认定申请人未证明其拟议事业将如何广泛影响土木工程领域，或证明其将具有实质性积极经济影响以确立国家重要性。审理主任表示：“尽管您强调美国存在职业短缺，但此种短缺本身并不能确立您的工作将影响更广泛领域或以其他方式产生达到国家重要性水平的影响。”然而，审理主任未讨论记录中的其他证据，包括专家意见信、申请人的推荐信以及各种行业报告。
审理主任未提供任何分析或讨论，说明申请人是否处于有利地位以推进其拟议事业。在分析Dhanasar第三项要件——总体而言，豁免职位offer要求是否将有利于美国——时，审理主任多次提及申请人未提交的证据。然而，在记录中的证据中，他在分析中仅讨论了短缺和需求文章。审理主任列出了在进行权衡分析时可能考虑的因素，但他未讨论他在权衡这些考虑因素时所衡量的证据，也未处理申请人就第三项要件提出的具体主张（如有）。
审理官员必须充分解释否决签证申请的理由，以使申请人有公平机会对该决定提出异议，并使本办公室有机会进行有意义的 appellate review。见 8 C.F.R. § 103.3(a)(i)；另见 Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定决定必须充分解释否决动议的理由，以使答辩人有有意义的机会在上诉中质疑该裁定）。因此，我们将基于此缺陷撤回审理主任的决定。在发回重审时，审理主任应审查并充分分析整个记录，以考虑申请人是否已根据Dhanasar框架的三项要件分别确立资格。
据此，此事将发回审理主任，以裁定申请人是否已确立国家利益豁免资格并作出新决定。审理主任可要求提供其认为与新裁定相关的任何额外证据。因此，我们对本案发回重审后的最终处理结果不发表意见。
命令：审理主任的决定被撤回。此事发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
