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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：15738244 日期：2021年4月15日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请
申请人是一家餐厅，寻求雇用受益人担任专精泰国菜的厨师。申请人请求将受益人归类为第三优先移民类别下的“其他工人”。移民与国籍法（本法）第203(b)(3)(A)(iii)条，8 U.S.C. § 1153(b)(3)(A)(iii)。这一基于就业的“EB-3”移民分类允许美国雇主为能够从事不需要两年以上培训或经验、且非临时性或季节性性质的非技术劳动的外国国民担保合法永久居民身份。
内布拉斯加服务中心审理主任最初批准了该申请，但随后撤销了批准。在撤销决定中，审理主任指出记录中载有关于受益人就业历史的相互矛盾的证据，因此未能证明受益人具备满足随申请提交的劳工证条款所需的经验。在上诉中，申请人主张审理主任未适当考虑其提交的文件，且证据证明了劳工证中所声称的受益人的合格经验。
经重新审查，我们将撤回审理主任的决定。我们将发回重审，以进一步考虑并作出新决定。
一、法律
基于就业的移民通常遵循三步程序。首先，雇主从美国劳工部（DOL）获得批准的劳工证。见本法第212(a)(5)条，8 U.S.C. § 1182(a)(5)。通过批准劳工证，劳工部证明能够、愿意、合格且可从事所提供职位的美国工人不足，且雇用外国国民担任该职位不会对同类就业的美国工人的工资和工作条件产生不利影响。见本法第212(a)(5)(A)(i)(I)-(II)条。其次，雇主向美国公民及移民服务局（USCIS）提交移民签证申请。见本法第204条，8 U.S.C. § 1154。第三，如果USCIS批准该申请，外国国民可以在美国境外申请移民签证，或在符合条件的情况下在美国境内调整身份。见本法第245条，8 U.S.C. § 1255。
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本法第205条，8 U.S.C. § 1155，规定国土安全部部长可以“基于良好和充分理由，撤销任何申请的批准。”根据法规，该撤销权被授予任何有权批准移民签证申请的USCIS官员，“当撤销的必要性引起[USCIS]注意时。”8 C.F.R. § 205.2(a)。USCIS必须在进行书面撤销通知之前，向申请人发出撤销先前批准意向的通知以及提交反对证据的机会。见8 C.F.R. § 205.2(b)和(c)。撤销意向通知（NOIR）“除非存在‘良好和充分理由’，且该通知不仅包括拟采取行动所依据事实的具体陈述，还包括支持性证据的具体陈述，否则不得适当发出。”Matter of Estime, 19 I&N Dec. 450, 451 (BIA 1987)。根据Matter of Estime，“在确定发出撤销意向通知的‘良好和充分理由’时，我们询问在通知发出时的记录证据，如果未经解释和反驳，是否会基于申请人未能履行其举证责任而 warrant 否决。”Id.
二、分析
本案申请于2018年4月提交，请求将受益人归类为“其他工人”。随附的劳工证规定，符合所提供职位资格需要12个月的该职位工作经验，并声称受益人通过在泰国[已隐去]的[已隐去]工作获得了该经验，时间为2010年1月1日至2012年6月30日的两年半期间。1 初始证据包括一封日期为2012年6月30日、印有泰国[已隐去]信头的信函，表面由餐厅所有人[已隐去]签署，声称受益人自2010年1月1日至2012年6月30日受雇为全职厨师，并简要描述了其烹饪相关职责。在回应补充证据请求时，申请人提交了第二封日期为2018年5月18日的就业核实信，同样印有[已隐去]的信头，表面由所有人[已隐去]签署，该信重申受益人自2010年1月1日至2012年6月30日受雇为全职厨师的主张，并提供了对餐厅菜单及受益人据称的烹饪和烹饪相关职责的更全面描述。该申请于2018年8月获批。
然而，2019年12月，审理主任向申请人发送了一份NOIR，称“USCIS在[已隐去]进行了调查，发现[受]益人从未在那里工作。”基于此信息，审理主任指出受益人似乎不符合劳工证的最低经验要求，因此不符合所提供职位的资格。
在回应NOIR时，申请人提交了第三封日期为2019年12月10日的就业核实信，再次印有[已隐去]的信头，表面由所有人[已隐去]签署，该信重申受益人自2010年1月1日至2012年6月30日受雇为全职厨师的主张。所有人在其信中声称，当USCIS
1 8 C.F.R. § 204.5(l)(ii)(D)的法规规定，“[i]如果申请是针对非技术（其他）工人的，则必须附有证据证明[受益人]符合劳工证的任何教育、培训和经验及其他要求。”
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官员访问餐厅时，她表示受益人不是前雇员，因为她不认识她的名字，但她现在意识到受益人是一名使用昵称[已隐去]的员工，当时姓氏不同，因为那是她婚前。申请人还提交了两封简短的信函，一封来自[已隐去]的丈夫，他管理餐厅，另一封来自餐厅的一位长期顾客，两人均证明受益人曾在那里担任全职厨师。
审理主任于2020年2月向申请人发送了第二份NOIR，重申其初始NOIR中的陈述，即“USCIS对[已隐去]进行了调查，发现[受]益人从未在那里工作”，同时确认收到申请人关于受益人确实在餐厅工作过、当时以昵称[已隐去]为人所知的主张。审理主任要求提交税务文件以支持受益人在2010-2012年期间受雇于餐厅的主张。
在回应第二份NOIR时，申请人主张要求提供如此久远的受益人就业额外文件是不合理的。申请人提交了另外两封来自[已隐去]共同所有人兼经理的信函，日期分别为2020年2月26日和28日，两人均声称受益人以现金支付工资。申请人还提交了餐厅另一位长期顾客的信函，证明受益人受雇为全职厨师。
审理主任随后撤销了申请的批准。审理主任叙述了为回应两份NOIR而提交的信函，但指出记录中不包含证明受益人受雇于该餐厅的“佐证证据”。审理主任再次提及USCIS的实地访问，称“[在]2019年1月进行的实地访问表明[已隐去]及其丈夫不认识[受]益人的名字”，且无法“核实[受]益人的就业”。审理主任援引Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582 (BIA 1988)，得出结论认为申请人未解决记录中的证据不一致之处，也未证明受益人具备劳工证所要求的、符合所提供职位资格的专精泰国菜厨师一年经验。
在上诉中，申请人重申其主张，即受益人通过在[已隐去]担任厨师从2010年1月至2012年6月工作获得了劳工证所要求的合格经验，并回顾了为回应两份NOIR而提交的就业核实信。申请人主张审理主任的撤销决定是武断的，因为该决定未解释为何这些信函“未获采信”且未被视作受益人受雇于[已隐去]的“佐证证据”。
在审查全部记录后，我们注意到审理主任签发的NOIR存在错误，因为其中称用户根据其对l__________的实地访问“发现受益人从未在那里工作”。这并不是USCIS在实地访问中所认定的内容。USCIS调查人员与餐厅业主~---------'进行了交谈，该业主称她从未代表受益人撰写任何雇佣核实信，并提供其签名作为证据，证明本案中提交的雇佣核实信上的签名并非她的签名。然而，__________也承认受益人是她的
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表亲，并且她确实在她前往美国之前以兼职方式雇佣了受益人一至两年。2 据l__________称，受益人的职责仅限于从餐厅向供应商运送货物。因此，USCIS的实地访问表明受益人确实在.__ _______ _工作过，这与审理主任在NOIR中所称的相反，尽管可能并非以厨师身份工作。
总之，NOIR中所陈述的事实既不准确也不完整，且未正确描述支持性证据。这些缺陷反映在撤销决定中，该决定在称餐厅业主及其丈夫无法“核实受益人在餐厅的雇佣”方面是不正确的。如上所述，USCIS的实地访问确认受益人确实在.__ _______ _工作过，尽管可能并非以厨师身份工作。
我们认定审理主任签发的NOIR不符合Matter of Estime中阐述的要求，因为它们未包含“对拟议[撤销]所依据事实的具体陈述”以及对“支持性证据”的准确描述。因此，我们将此事项发回重审，由审理主任签发新的NOIR，按照Matter of Estime更详细地列明“拟议行动所依据的事实”和“支持性证据”。
III. 结论
基于上述理由，我们将本案发回审理主任，以按照8 C.F.R. § 205.2(b)和(c)以及Matter of Estime的要求签发新的NOIR。在申请人对NOIR作出回应后，或回应期限届满后，审理主任应签发新的决定。
命令：审理主任的决定被撤回。此事项发回重审以进一步考虑，并按照上述分析作出新的决定。
2 USCIS记录显示，受益人于2015年2月18日获发有效期10年的B1/B2签证，并于次月持该签证进入美国。在其签证申请中，受益人声称她在泰国一家建筑公司担任会计，尽管那是在她据称作为厨师为.__ _______ _工作之后。
