行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：37760521
日期：2025年4月15日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍工作者移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名物流师，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对此分类附带的职位要求进行国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营部拒绝了该申请。审理主任认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。然而，审理主任得出结论，记录未能证明豁免职位要求、从而豁免劳工证将符合国家利益。此事现根据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室进行上诉。
申请人负有举证责任，需通过优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。
I. 法律
要符合 underlying EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其是科学、艺术或商业领域的高级学位专业人士或具有特殊能力的人士。该法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明符合 underlying EB-2 分类的资格，则必须证明其值得行使自由裁量权，豁免职位要求，因为符合“国家利益”。该法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以作为自由裁量事项，授予国家利益豁免，如果申请人证明：
拟议工作既具有实质价值又具有国家重要性；
个人有能力推进拟议工作；以及
整体而言，豁免职位要求将有利于美国。
Id.
II. 分析
审理主任认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。然而，基于下述理由，申请人未能证明拟议工作具有国家重要性，这是 Dhanasar 第一要素的要求。见 id.
申请人将工作描述为计划运营“一家咨询企业，为企业提供优化物流运营的战略指导”。申请人提交了一份商业计划，该计划表明这家物流咨询服务公司将总部设在[已隐去]宾夕法尼亚州，并将“为来自不同行业（包括制造业、零售业、电子商务、制药业和技术业）的中小型和大型公司提供物流优化咨询服务……以满足每个客户的特定需求”。
记录中还包含潜在投资者的来信。这些信函普遍认为，作者对申请人咨询企业的拟议投资“将不仅为我本人，也为美国经济带来显著回报，特别是因为[咨询公司]专注于优化对国家产业至关重要的供应链”。然而，无论是这些信函还是记录的其他部分，都没有客观证实预期这些普遍化投资回报的理由，也没有证实拟议工作可能优化的任何特定供应链。
申请人还表示，他“正在积极创办一家初创企业，开发一款针对物流行业的应用程序”。他将该应用程序的功能描述为协调食品配送和安排独立承包商从事家务，类似于执行这些功能的现有应用程序。
审理主任认定“拟议工作具有实质价值”，这是 Dhanasar 第一要素的部分要求。见 id. 审理主任还认可了申请人的商业计划和潜在投资者的来信。然而，审理主任指出，记录未能证明申请人将在哪个具体地点开展拟议工作，这使得无法确定在该地点雇用工人是否会显示出雇用美国工人的重大潜力，以及在该地区可能产生多大的积极经济影响。基于这些及类似问题，审理主任认定记录未能证明拟议工作具有国家重要性。审理主任进一步得出结论，记录不满足 Dhanasar 第二和第三要素。见 id.
在上诉中，申请人重申商业计划和潜在投资者的来信证明拟议工作具有国家重要性。更具体地说，申请人重申拟议工作具有“显著潜力对美国经济产生积极影响，特别是通过创造就业、供应链韧性和可持续性”。申请人还强调，宾夕法尼亚州“包含被归类为经济困难的邮政编码，突显了该市在经济振兴方面的持续挣扎”。
在确定国家重要性时，相关问题不是个人将工作的行业、领域或职业的重要性；相反，为评估国家重要性，我们关注“[个人]提议开展的具体工作”，并“考虑其潜在预期影响”，寻找“更广泛的影响”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。Dhanasar 提供了可能具有国家重要性的工作示例，符合第一要素的要求，即“在特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进制造工艺或医学进步所产生的”或那些“具有雇用美国工人的显著潜力或……其他实质性积极经济影响，特别是在经济萧条地区”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
上述商业计划指出，公司将最初雇用六名工人；然而，到运营第五年结束时，公司将雇用 22 名工人，包括申请人作为首席执行官、六名“计划和催货文员”、四名运营顾问、三名物流分析师、两名信息技术专家、两名采购代理、两名仓储和配送经理、一名运营经理和一名“联合经理”。商业计划还声称，“通过在纽约[已隐去]运营，公司将对就业和家庭收入产生[直]接影响。”然而，记录未澄清为什么商业计划使用在纽约运营预期的间接影响的估算，而不是使用基于在宾夕法尼亚州运营的估算，而计划其他部分表明公司将在宾夕法尼亚州运营。相关地，我们注意到，尽管商业计划声称“下表显示了纽约[已隐去]的 BEA RIMS II 乘数”，但相应表格报告的是“地区：佛罗里达（II 型）”，而不是纽约，更不用说宾夕法尼亚州。
鉴于关于这些地点的陈述存在不一致，正如审理主任所指出的，商业计划和记录的其他部分均未能一致地证明拟议工作将在哪个地点运营。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)（规定申请人必须通过独立、客观的证据解决不一致之处，指明真相所在）。
商业计划提供了关于公司财务的进一步信息，包括预期收入和支出，例如将支付给员工的年薪。然而，商业计划的财务信息与记录中的其他信息存在重大冲突。例如，在 I-140 表格第 6 部分“关于拟议就业的基本信息”中，申请人表示其年薪将为 150,000 美元，职位名称为“物流专家”。然而，商业计划指出，申请人的年薪在运营第一年将从 85,000 美元开始，到运营第五年增至 103,318 美元，职位名称为“首席执行官”。商业计划未表明申请人——或其咨询公司的任何其他工人——在任何时候将获得 150,000 美元的年薪。商业计划中报告的单个工人最高年薪为运营经理在运营第五年的 118,998 美元，我们再次注意到这大大低于申请人在 I-140 表格上表示的从运营第一年起每年将获得的 150,000 美元工资。
记录未解释为什么申请人在 I-140 表格上表示其年薪将为 150,000 美元，而商业计划表明其年薪将大大低于该数额，范围在 85,000 至 103,318 美元之间，也未解释为什么申请人在 I-140 表格上表示其职位名称为“物流专家”，而商业计划声称其职位名称为“首席执行官”。我们注意到，商业计划未表明咨询公司的任何工人将拥有“物流专家”的职位名称，尽管一些将是物流分析师，其工作职责与计划中描述的首席执行官的职责不同，突显了申请人在 I-140 表格和商业计划中提及的职位之间的区别。
申请人关于其自身年薪和职位的陈述在 I-140 表格和商业计划之间的差异程度——商业计划封面似乎表明申请人自己准备了该计划——使人们对商业计划的真实性产生怀疑，特别是其财务信息，削弱了商业计划及整个记录整体的可靠性和充分性。见 id. at 591（规定对申请人证明任何方面的怀疑可能削弱支持签证申请的其他证据的可靠性和充分性）。由于商业计划工资信息的可靠性和充分性受到削弱，其其他财务信息（包括收入估算和预期支出计算，例如咨询公司可能需要——并负担得起——雇用的工人数量）的可靠性和充分性也同样受到削弱。记录中财务信息的真实性对 Dhanasar 第一要素具有实质性意义，因为它涉及拟议工作可能雇用美国工人和产生其他积极经济影响的程度，以及实际上这些经济影响可能是什么，这些是确定工作是否可能具有国家重要性的因素。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
即使记录中的证据可能可靠和充分，它也不能证明拟议工作是否可能具有国家重要性。例如，无论是商业计划、潜在投资者的来信，还是记录的其他部分，都没有证明这家物流咨询服务公司可能在物流、制造、商业、制药或任何其他特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进制造工艺或医学进步所产生的影响。见 id. 相反，商业计划、来信和记录的其他部分表明，这家物流咨询服务公司将提供与其他典型物流咨询服务公司类似的咨询服务，效果有限，旨在“满足每个客户的特定需求”。同样，如上所述，申请人提议开发的应用程序似乎与其他现有应用程序重复，这些应用程序协调食品配送和安排独立承包商从事家务，而不是在特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进制造工艺或医学进步所产生的影响。见 id.
尽管商业计划指出这家物流咨询服务公司一般将在宾夕法尼亚州[已隐去]运营，但无论是商业计划还是记录的其他部分，都没有证明在上述职位上创造 22 个额外工作岗位、在相关部门工作、在宾夕法尼亚州[已隐去]或任何其他地方的重要性。此外，正如审理主任所观察到的，由于记录未澄清物流公司可能在宾夕法尼亚州[已隐去]大都市区的任何具体位置运营，记录未能证明其可能产生的任何经济影响是否会在经济萧条地区。见 id.（指出拟议工作是否可能创造实质性积极经济影响，特别是在经济萧条地区，是确定工作是否可能具有国家重要性的一个因素）。
总之，申请人未能证明拟议工作具有国家重要性，这是 Dhanasar 第一要素的要求；因此，他没有资格获得国家利益豁免。相应地，我们保留关于记录是否满足 Dhanasar 第二或第三要素的意见。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的 issues 作出“纯粹咨询性认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人 otherwise 不符合资格时，拒绝在上诉中处理替代问题）。
裁定：
上诉驳回。
