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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：41983117 日期：2026年4月17日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名信息技术（IT）系统工程师，寻求以拥有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免附属于该 EB-2 分类的职位offer要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS 否决了该申请，认定记录未能证明豁免所要求的职位offer、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合作为基础的 EB-2 签证分类资格，申请人必须证明其是拥有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明其符合作为基础的 EB-2 分类资格，则其还必须证明其值得行使自由裁量权，豁免职位offer要求，以符合“国家利益”。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可行使自由裁量权，1 在申请人证明以下事项时批准国家利益豁免：
- 拟从事的事业既具有实质价值又具有国家重要性；
1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定 USCIS 批准或否决国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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- 该个人处于有利地位，能够推进其拟从事的事业；且
- 权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
二、分析
SCOPS 认定申请人符合拥有高级学位的专业人士资格。记录支持该结论。申请人拥有约旦一所大学计算机信息系统学士学位，该学位相当于美国的学士学位，支持信函确认其在其领域完成了五年以上的渐进式经验。上诉中尚待确定的剩余问题是，申请人是否已证明豁免职位offer要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。
申请人拟从事的事业是设立并运营一家 IT 咨询公司，为位于美国的中小型企业（SME）提供服务。他表示，该公司将专注于为医疗保健、法律服务、教育和地方政府等各行业的中小型企业实现过时 IT 基础设施的现代化。其核心使命将是帮助这些组织从传统的本地部署系统过渡到安全、成本高效且可扩展的云和混合基础设施。
尽管 SCOPS 认定申请人已证明其拟从事事业的实质价值，但 SCOPS 认定其未证明该事业的国家重要性、其处于有利地位能够推进该事业，或权衡之下批准豁免职位offer要求将有利于美国。上诉中，申请人主张 SCOPS 的决定有误，并坚持其已证明符合国家利益豁免资格。
第一项要件，即实质价值和国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。
在确定拟从事事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的预期影响。同上。相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体事业”。同上。在 Matter of Dhanasar 中，本办公室进一步指出，“我们寻找拟从事事业的更广泛影响”，且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响”。同上。本办公室还指出，“一项事业若具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他重大积极经济影响，尤其是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性”。同上，第 890 页。如果记录中的证据表明某个人拟从事的事业具有重大潜力，例如有助于推进一项有价值的 technology 或研究领域，则该事业可能达到国家重要性的水平。2 关于科学、技术、工程或数学（也称为
2 一般见 6 USCIS Policy Manual at F.5(D)(3), https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-f-chapter-5。
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STEM）领域的事业，其重要性可在多种情形下见于其对美国竞争力或安全的贡献，例如当其将帮助美国保持领先于战略竞争对手或当前及潜在对手时。3
USCIS 认识到 STEM 领域进步的重要性以及拥有高级 STEM 学位者的关键作用，尤其是在重点关键和新兴技术或其他对美国竞争力或国家安全重要的 STEM 领域。4 然而，拟从事的事业并不必然仅因其与关键和新兴技术相关而具有国家重要性。在评估拟从事事业的国家重要性时，重要的不是某个人打算工作的行业、领域或职业的整体重要性，而是某个人打算从事的特定事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。本办公室还注意到，申请人还基于所谓的 IT 专业人员短缺来强调其拟从事事业的重要性，但在 Dhanasar 框架下，某一职业的短缺并不使拟从事事业具有国家重要性。5 事实上，此类短缺由美国劳工部通过劳工证程序直接处理。
为提供其拟从事事业的背景，申请人提交了熟悉申请人工作的个人的推荐信，这些信函证明其先前就业及其作为雇员的技术技能。上诉中，申请人提交了讨论中小型企业与经济、公共和私营部门网络入侵、面向中小型企业的技术以及联邦网络安全倡议的报告。虽然这些文件包含关于其技术能力及其打算工作的领域的信息，但并未说明申请人向中小型企业提供咨询服务的事业将如何更广泛地影响网络安全领域或中小型企业的 IT 基础设施现代化。
根据商业计划，公司的使命是“提供企业级 IT 现代化服务，这些服务既易于获得，又针对较小组织的独特需求量身定制——这些群体传统上被大型咨询公司服务不足，且因成本和复杂性障碍而采用数字基础设施缓慢。”提供的核心服务将包括系统架构设计、虚拟机部署、安全网络配置、数据保护策略和云迁移规划。此外，公司将提供“持续的系统监控、基础设施性能优化和员工培训，以帮助客户长期保持运营连续性和安全合规。”商业计划指出，这些服务将推进多项国家优先事项，包括“增强网络安全、提升小企业生产力、促进对现代技术的公平获取，以及增强数字经济的韧性”。
商业计划进一步指出，公司将自密歇根州提供这些服务，并讨论了在该地点运营的好处，包括其交通网络以及其与五个州和一个加拿大省接壤的事实。这些要素“使其成为跨境服务和云集成项目的后勤启动基地”。商业计划说明，公司将位于以 1 为锚点的 1 内
3 一般见 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(4)。 4 同上。 5 一般见 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(D)(3)。
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~-------------~ 并且 [该地] 吸引了近1.9亿美元的联邦学术研究资助，每年产生数百项专利，并源源不断地输送强大的工程与技术人才队伍。”该公司毗邻这些机构、科技产业不断兴起以及先进制造业基础，将通过“与当地大学、研究中心和创新集群合作，开发并部署下一代云与网络安全解决方案”来促进研发伙伴关系。
申请人的商业计划勾勒了一项宏大的事业。然而，他并未提供连贯一致的方案，说明他将如何开展其所设想的广泛抱负。该商业计划假定会存在合作，却没有支持促成这些合作的可行计划，并假定会利用资源，却没有获取这些资源的行动方案。尽管有关个人开展某项事业的计划的考量与Dhanasar第二项要件相关，但它们与评估一项事业的国家重要性也相关。个人是否确实有能力开展拟议事业，与评估其预期潜在影响相关。
此外，该商业计划并未证明其拟议事业具有雇用美国工人或以其他方式提供重大积极经济影响的显著潜力。它显示，在五年内，其公司将创造21个就业岗位，产生超过200万美元的工资支出以及超过100万美元的联邦、州和地方税收收入。然而，该商业计划并未解释这些数字是如何计算的，也未充分澄清这些预测将如何实现。申请人未提供独立证据，也未以其他方式解释其企业将如何影响经济或创造就业，且达到在一个地区产生重大影响或对某一特定领域产生预期全国性影响的水平。申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。
尽管该商业计划包含关于其公司服务将如何惠及美国经济的概括性主张，但所主张的影响并未得到与其特定拟议事业相关的客观证据的充分支持。申请人未提供充分证据表明他将在某一特定地区雇用大量工人，也未表明其拟议事业将通过就业水平、商业活动或税收收入提供重大经济利益。尚不清楚商业计划中所述规模和范围的企业将如何具有全国或全球影响。因此，记录并未证明申请人事业所产生的对地区或全国经济的预期利益将达到Dhanasar所设想的“重大积极经济影响”水平。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
在 Matter of Dhanasar 中，我们认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会对其领域产生更广泛的影响。Id. at 893。在此，申请人未解释其提供咨询服务的拟议事业将如何产生超出使用这些服务的客户之外的更广泛影响。为证明其拟议事业的重要性，申请人主要依赖网络安全型中小企业对整体经济健康的重要性，而非该事业本身所产生的任何预期积极影响。同样，我们在评估某项事业是否具有国家重要性时所考虑的，不是个人打算工作的行业、领域或职业的整体重要性，而是个人打算从事的特定事业。Id. at 889。
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记录未确立拟议事业具有 Matter of Dhanasar 第一项要件所要求的国家重要性。因此，申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留有关根据Dhanasar框架确定资格的其他论点。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. at 25。
III. 结论
申请人未证明拟议事业具有国家重要性。由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件，他未确立其符合国家利益豁免的资格，或作为自由裁量事项本应获得该豁免。该申请将继续被驳回。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民利益。
