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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：37600609 日期：2025年4月18日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人，-----------------------~，一家金融服务机构，寻求将受益人归类为持有高级学位的专业人士的就业第二优先（EB-2）移民类别，并寻求对该类别所附职位邀请要求的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）拒绝了该申请，认定申请人未能证明拟议事业的全国重要性，以及其他认定。此事现依据8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事中的问题重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证类别资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位加上在该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。
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专业人士定义为该法第101(a)(32)条所列职业之一，以及任何以美国学士学位或其外国同等学位为进入该职业最低要求的职业。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
如果申请人确立了基础EB-2类别的资格，则必须进而证明其值得对职位邀请要求给予“国家利益”方面的自由裁量豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，2 在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有全国重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免职位邀请要求将有利于美国。
同上。
二、分析
审理主任认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格，该认定有记录支持。因此，上诉中待裁定的剩余问题是申请人是否已证明豁免职位邀请要求（因而豁免劳工证）将符合国家利益。基于本办公室对记录的重新审查，本办公室同意申请人未能充分证明受益人在第一项要件下拟议事业的全国重要性。
第一项要件，即实质价值与全国重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。同上，第889页。“事业”一词比一般职业更为具体；个人不仅应提供该职业通常涉及内容的细节，还应提供其拟在该职业内具体从事何种工作的细节。在确定拟议事业是否具有全国重要性时，本办公室考虑其潜在预期影响。同上，第889页。该考虑可包括拟议事业是否具有雇用美国工人的重大潜力（特别是在经济萧条地区）、是否具有其他重大积极经济影响、是否在该领域具有全国甚至全球影响，或是否具有表明全国重要性的其他更广泛影响。同上，第889-90页。本办公室在 Dhanasar 中还指出，“一项具有雇用美国工人重大潜力或具有其他重大积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有全国重要性。”同上，第890页。
在初始申请中，申请人将受益人描述为其当前职责中的助理 I I申请人将拟议事业描述为领导云计算、数字身份基础设施技术、先进数据计算存储和数据处理的一体化，
1 专业人士应包括但不限于建筑师、工程师、律师、医师、外科医生以及小学或中学、学院、学术机构或神学院的教师。该法第101(a)(32)条。 2 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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以及其当前角色的其他职责。申请人称该事业具有全国重要性，因为其与受益人继续在该领域工作相关的重大积极经济、科学和技术进步有直接联系。记录还包括信件、关于受益人的学术和专业信息、推荐信，以及关于金融服务行业和科学、技术、工程和数学领域移民工人的报告和文章。
审理主任拒绝了该申请，认定申请人未能证明拟议事业的全国重要性。具体而言，审理主任认定申请人未能证明受益人的工作将如何更广泛地影响金融或银行业领域。尽管申请人详细说明了受益人拟提供服务的范围，但申请人未证明这些服务将如何超越利用这些服务的个人或实体。审理主任还认定，记录中不包含来自美国相关美国政府或准政府实体的信件，以证明受益人在拟议事业中的专业知识足以推进关键技术或以其他方式帮助维持美国的技术领先地位。最后，审理主任还认定，申请人未能证明受益人处于有利地位以推进拟议事业，或权衡之下豁免职位邀请要求将有利于美国。
在上诉中，申请人提交了一份书面论证意见和先前提交证据的副本，重申其符合国家利益豁免资格的主张，包括受益人拟议事业的全国重要性。首先，本办公室注意到受益人的拟议事业似乎限于其在申请人处现有雇佣关系的范围内。记录未表明，申请人也未陈述，受益人将以其他身份从事金融服务或数字技术工作。尽管本办公室认可本案中申请人的目标和广度，但雇主整体的重要性本身并不能确立申请人事业的全国重要性。仅对特定雇主的好处，即使该雇主具有全国足迹，也不足以与个人事业是否具有全国重要性这一问题相关。一般见USCIS政策警报PA-2025-03，《国家利益豁免申请的第二优先资格》13（2025年1月15日），https://www.uscis.gov/sites/default/files/document/policy-manual-updates/20250115-Employment-BasedNationalInterestWaivers.pdf（作为指导，提供分析全国重要性时应考虑的因素）。问题在于申请人能否证明受益人的个人事业将产生更广泛的影响，例如对某一领域、某一地区或广大公众的影响。同上。同样，申请人在上诉中主张，[已隐去]管理约1.4万亿美元资产并保障数百万美国人的投资。然而，申请人不能仅依赖其市场份额来主张受益人的工作具有全国重要性。申请人必须证明受益人履行的职能和任务如何汇聚成一项具有全国重要性的事业。
关于申请人是否已证明具体拟议事业的全国重要性，上诉书面论证意见主张审理主任将专家意见信等关键证据视为不具证明力而忽视，且审理主任错误理解了拟议事业的性质。申请人主张，证言信件对于理解受益人对使用先进云服务、先进计算、数字身份技术、网络安全、数据安全和隐私技术以增强安全性和
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数字支付处理网络的效率。根据上诉书面论证意见，这些信件确认受益人在这一事业中的不可或缺的作用，并阐明其将如何继续支撑美国金融部门的成功与稳定。我们不同意。USCIS可自行裁量，将作为证据提交的来自大学、专业组织或其他来源的陈述用作专家证言性质的咨询意见。Matter of Caron Int'l, 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r. 1988)。然而，USCIS最终负责就非公民的资格作出最终裁定。提交支持申请的专家信件并非资格的推定证据。Id.，另见 Matter of D-R-, 25 I&N Dec. 445, 460 n.13 (BIA 2011)（讨论专家证言可因相关性、可靠性及整体证明价值而被赋予的不同权重）。本案中由受益人的专业同仁撰写的信件描述了其在当前和过往工作中的职责和作用，但未提供有证明力的细节，说明这些过往专业贡献如何延伸、或将来会如何延伸至受益人特定雇主之外。
申请人还主张，记录中确实包含对受益人拟议事业影响的更广泛讨论，称其补充证据请求（RFE）提交材料的第二份附件明确解释了受益人的工作将如何具有更广泛的影响，包括将直接促进美国金融服务部门稳定的重大经济影响。申请人称，第二份RFE附件包含美国政府有意推进美国在关键和新兴技术方面能力的证据。我们审查了第二份RFE附件，其由关于银行支付系统、数字身份识别和基于云的支付、消费者隐私以及美国金融服务行业的报告和文章组成。虽然它们表明美国金融体系内更广泛目标具有国家利益，而申请人寻求解决这些目标，但它们并未单独讨论受益人或其工作。尽管有申请人的上诉论点，第二份RFE附件并未证明受益人拟议事业的国家重要性。事实上，这些及其他上诉论点关注的是该事业主题事项的国家重要性，而非该事业本身。但相关问题不是个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，我们关注的是“外国国民拟从事的具体事业”。Dhanasar 26 I&N, at 889。
最后，申请人主张审理主任施加了比优势证据标准更严格的标准。然而，除对审理主任关于所提交证据的结论提出异议外，该书面论证意见未详细说明审理主任如何施加了更高的证据标准。
申请人负有以优势证据证明其符合所寻求利益的资格的责任。Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 376 (AAO 2010)。申请人还必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。Id. at 376。由于申请人未在此做到这一点，其未能充分证明其在美国的拟议事业将符合Dhanasar第一项要件下的国家重要性。
由于所认定的拒绝依据对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并特此保留所请求国家利益豁免的其余资格要求。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
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III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架的第一项要件，我们认定其未能证明其有资格或另行在裁量上值得获得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
