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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：16493438 日期：2021年4月21日
关于行政上诉办公室决定的动议
表格I-140，外籍工人移民申请（杰出能力）
申请人是一名发展总监，寻求被归类为具有杰出能力的个人。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(1)(A)条，8 U.S.C. § 1153(b)(1)(A)。这一第一优先类别使移民签证可供那些能够通过持续的国家或国际声誉证明其杰出能力、且其成就已通过大量文件在其领域内获得认可的人使用。
内布拉斯加服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能按要求证明申请人满足该类别至少三项初步证据标准。申请人就该决定向本办公室提出上诉，我们驳回了上诉。我们认定申请人满足了必要的初步证据要求，但在最终实质审查中认定其未能证明其持续的国家或国际声誉，也未能证明其属于其领域最顶尖的一小部分个人。申请人随后提交了复议动议，我们亦予以驳回。现本事项基于合并的重新开案动议和复议动议提交至我们面前。
在这些程序中，申请人负有证明其符合所请求福利资格的责任。参见该法第291条，8 U.S.C. § 1361。经审查，我们将驳回两项动议。
一、动议要求
重新开案动议必须陈述新的事实并有书面证据支持。8 C.F.R. § 103.5(a)(2)。复议动议必须(1)陈述复议的理由并证明该决定是基于对法律或美国公民及移民服务局（USCIS）政策的不正确适用，以及(2)证明该决定基于初次决定时程序记录中的证据是不正确的。8 C.F.R. § 103.5(a)(3)。
8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(i)的规定将我们重新开案或复议的权限限于申请人已表明该行动具有“正当理由”的情形。因此，为获得复议，申请人不仅必须满足正式提交要求（例如提交正确填写的I-290B表格《上诉或动议通知》并附正确费用），还必须表明批准该动议的正当理由。我们不能批准不符合适用要求的动议。参见8 C.F.R. § 103.5(a)(4)。
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二、法律
该法第203(b)(1)(A)条使移民签证可供在科学、艺术、教育、商业或体育方面具有杰出能力、且该能力已通过持续的国家或国际声誉得到证明、其成就已通过大量文件在其领域内获得认可的个人使用。“杰出能力”一词仅指那些“已上升至其从事领域最顶尖的一小部分”的个人。8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)的实施规定提出了多部分分析。首先，申请人可以通过一次性成就（即重大的、国际公认的奖项）证明其持续声誉及其成就在领域内获得的认可。如果申请人未提交该证据，则其必须提供足够的合格文件，满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)所列十项类别中至少三项（包括奖项、某些媒体中的已发表材料以及学术文章等项目）。
在申请人满足这些初步证据要求后，我们随后在最终实质审查中考虑所提供材料的整体情况，并评估记录是否显示持续的国家或国际声誉，以及是否证明该个人属于其从事领域最顶尖的一小部分。参见Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115 (9th Cir. 2010)（讨论两部分审查，即首先对文件进行计数，然后在满足所需标准数量的情况下，在最终实质审查的背景下予以考虑）；另参见Visinscaia v. Beers, 4 F. Supp. 3d 126, 131-32 (D.D.C. 2013)；Rijal v. USCIS, 772 F. Supp. 2d 1339 (W.D. Wash. 2011)。
三、分析
作为初步事项，我们注意到根据规定，动议的范围限于“先前的决定”。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(i)，在本案中即为我们驳回申请人先前复议动议的决定。我们面前的问题是申请人是否提交了新的事实以支持重新开案，或是否证明我们驳回先前动议的决定是基于对法律或USCIS政策的不正确适用。
A. 先前的AAO决定
在我们驳回申请人上诉的决定中，我们认定尽管其通过满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)中三项监管标准而满足了初步证据要求，但其未能证明其持续的国家或国际声誉，也未能证明其属于其领域最顶尖的一小部分个人。参见8 C.F.R. 204.5(h)(2)。
在先前的复议动议中，申请人主张我们忽视或未适当权衡与8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)、(iv)和(v)中奖项、评审和原创贡献标准相关的某些证据。他声称，适当考虑该证据本应在最终实质审查中得出其已证明持续声誉并处于其领域最顶尖一小部分之列的结论。在驳回复议动议时，我们逐一考虑了其每一项主张，并解释了我们的上诉决定实际上如何处理了其声称被忽视的具体证据。我们指出，尽管申请人可能不同意我们对该证据的评估，但其未能证明我们在裁决其上诉时忽视了该证据，也未能证明我们在评估该证据时错误适用了法律或USCIS政策。最后，我们注意到申请人请求我们考虑其首次为支持复议动议而提交的新证据。我们未考虑该新证据，并强调复议动议必须基于初次决定时的记录证据证明我们先前的决定是不正确的。参见8 C.F.R. § 103.5(a)(3)。
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忽视了该证据，或我们在评估该证据时错误适用了法律或USCIS政策。最后，我们注意到申请人请求我们考虑其首次为支持复议动议而提交的新证据。我们未考虑该新证据，并强调复议动议必须基于初次决定时的记录证据证明我们先前的决定是不正确的。参见8 C.F.R. § 103.5(a)(3)。
B. 复议动议
在当前动议中，申请人提交了一份书面论证意见，其中几乎逐字重复了其支持第一次复议动议的书面论证意见中的相同论点。具体而言，申请人再次声称我们在裁决其上诉时未能考虑其提交的与8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)、(iv)和(v)中奖项、评审和原创贡献标准相关的某些证据。如前所述，这些主张在我们驳回先前动议的决定中已得到确认并充分处理。申请人未提及该决定的实质内容，而是聚焦于我们的上诉决定，而该决定在本程序中并不在我们面前。
申请人不能通过广泛不同意我们的结论来满足复议动议的要求；该动议必须证明我们如何在法律或政策上出错。参见Matter of O-S-G-, 24 I&N Dec. 56, 58 (BIA 2006)（认定复议动议并非当事人实质上提交相同书面论证意见并通过一般性指称先前决定有误来寻求复议的程序。）
此外，申请人并未主张我们通过驳回其复议动议而错误适用了法律或USCIS政策。申请人支持当前动议的大部分书面论证意见都用于批评与杰出能力移民申请裁决相关的USCIS政策指导。1 该批评包括拒绝USCIS依赖Kazarian作为进行包括最终实质审查在内的多部分分析的基础。然而，申请人承认所引用的指导是已确立的机构政策，且并未明确主张我们在裁决其先前复议动议时错误适用了该政策。相反，申请人坚持认为我们在裁决上诉时因遵循Kazarian和适用的USCIS政策而出错。
具体而言，申请人主张“USCIS依赖Kazarian进行最终实质分析是滥用自由裁量权”，特别是因为Kazarian中的申请人（与本案申请人不同）未满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)中至少三项标准，且因为“Kazarian仅顺带提及最终实质审查的概念，并未解释或提供此类审查的结构框架。”他进一步主张“相反，对证据质量和可信度的权衡应遵循先前的联邦法院判决。”申请人特别强调Buletini v. INS, 850 F. Supp. 1222 (E.D. Mich. 1994)，指出“Buletini所阐述的分析的性质和方案最贴近法规和规定的字面
1 参见USCIS政策备忘录PM 602-0005.1，《对随某些I-140表格申请提交的证据的评估；对裁决者现场手册（AFM）第22.2章的修订》，AFM更新AD11-14（2010年12月22日），https://www.uscis.gov/policymanual/HTML/PolicyManual.html。
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含义。”2 因此，申请人坚持认为我们在裁决其上诉时本应适用Buletini，即Kazarian之前的一项地区法院判决。
但我们注意到，与美国联邦巡回法院判例法（例如Kazarian案）所具有的广泛先例效力不同，对于在相同地区内产生的案件，我们并不受美国联邦地区法院已公布判决的约束。见Matter of K-S-, 20 I&N Dec. 715 (BIA 1993)。地区法官判决所依据的理由在适当地提交给我们时会得到适当考虑；但是，该分析不必作为法律问题予以遵循。同上，第719页。
无论如何，Buletini判决与Kazarian法院将审理过程定性为包括最终实质审查并不明显冲突。Buletini意见表明，法院考虑了这样一种可能性：如果USCIS为其结论提供具体且有依据的理由，申请人可以提交满足三项标准的证据但仍不符合杰出能力标准。见Buletini, 860 F. Supp. 第1234页。Buletini法院从未拒绝审查所提交证据质量以确定其是否确立申请人符合这一高度限制性类别的资格这一概念。此外，如前所述，申请人关于我们应当依赖Buletini及其他Kazarian之前的联邦地区法院判决而非Kazarian及具有约束力的USCIS政策指导的主张不具有说服力。
总之，尽管申请人为支持当前动议提交了书面论证意见，但他并未主张我们在驳回先前的复议动议时错误适用了法律或USCIS政策。申请人为支持当前动议所作的陈述并未直接针对我们紧接的前一决定中得出的结论，也未提供重新考虑这些结论的理由。
因此，该动议不符合复议动议的全部要求，8 C.F.R. § 103.5(a)(4)要求驳回该动议。
C. 重新开案动议
如前所述，重新开案动议必须陈述新的事实并以书面证据支持。8 C.F.R § 103.5(a)(2)。尽管申请人在I-290B表（上诉或动议通知）上表示其提交的是重新开案动议与复议动议的合并动议，但申请人既未在其书面论证意见中提出新的事实，也未提交任何书面证据支持本动议。
据此，我们将驳回重新开案动议。
2 除Buletini外，申请人还引用了Muni v INS, 891 F Supp. 440 (N.D. Ill. 1995), Racine v. INS, 995 U.S. Dist. LEXIS 4336, 1995 WL 153319 (N.D. Ill. Feb. 16, 1995), Crimson v. INS, 934 F. Supp. 965 (N.D. Ill. 1996), Russell v. INS, 2001 U.S. Dist. LEXIS 52 (E.D. Ill. Jan.4, 2001)及Gulen v. Chernoff, 1980 U.S. Dist. LEXIS 54607 (E.D. Pa. Jul 16, 2008)，并指出“如果AAO在本案中采纳了Kazarian之前案件中的正确分析，AAO将有义务认定申请人……已满足‘优势证据’标准。”如本决定所述，我们不受联邦地区法院已公布判决的约束。
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IV. 结论
基于上述理由，申请人未表明重新开案或复议的正当理由，也未推翻驳回其先前复议动议的理由。基于上述理由，重新开案动议和复议动议将被驳回。
命令：重新开案动议被驳回。
进一步命令：复议动议被驳回。
