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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：34845078 日期：2025年4月23日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名律师，寻求作为持有高级学位的专业人士获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位聘用要求。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS驳回了申请，并驳回了随后的重新开案动议，认定尽管申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格，但其未能证明豁免所需职位聘用、从而豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊才能的个人。本法第203(b)(2)(A)条。如果申请人确立了基础EB-2分类资格，则必须进而证明其值得行使自由裁量权，豁免职位聘用要求，即符合“国家利益”。本法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法律和相关法规均未界定“国家利益”一词，但Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的分析框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质性价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟议事业；以及
¹ 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致认为，USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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- 权衡之下，豁免职位聘用要求将有利于美国。
同上。
二、分析
SCOPS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。因此，上诉中待确定的剩余问题是，申请人是否已证明豁免职位聘用要求、从而豁免劳工证将符合国家利益。
第一项要件，即实质性价值和国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。参见Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。
根据申请人在初次提交时提供的陈述，其打算通过稳健且无缝的争端解决机制推进和促进“顺畅的商业和国际贸易关系，目标是促进本国和跨国企业之间的持续商业关系以及国际贸易和国家的经济与国家安全利益。”他指出，其事业涉及“将国际法应用于争端解决和投资仲裁机制，如谈判[和]调解等，以及如何处理国家间争端以及国家与其他国家国民之间的争端，这些国民寻求在全球舞台上保护自身利益。”为支持其资格，申请人提交了推荐信、国际法和人道主义法文章及报告，以及与其教育和专业经历相关的文件。
SCOPS认定，部分而言，申请人的初次提交未能证明拟议事业的国家重要性，并发出了补充证据请求。作为回应，申请人提交了专业计划、商业计划、专家意见书、与国际法领域相关的额外报告和文章，以及关于其薪资、教育和职业经历的文件。其专业计划表明，其拟议事业“是在美国作为国际法领域的双执照律师工作。[他]将运用超过6年积累的经验，在法律和投资咨询行业提供服务，涉及外国直接投资、采矿、铜、锂、葡萄酒、水果和蔬菜产业、人权和LGBTT权利侵犯及国际人道主义法、国家间争端管理、[以及]武装冲突和战争冲突的调解与解决等领域，[他]将在这些与国际争端及整体国际法相关的任何领域提供法律建议，以实现[其]客户需求的最佳结果。”其商业计划讨论了一个拟议的[已隐去]，该[已隐去]“将是一个创新平台，旨在……__________________________________，美国社区。”申请人将担任执行主任，“该组织将提供广泛的服务，核心重点是法律援助、教育资源和倡导举措。”
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在驳回申请时，SCOPS认定，尽管申请人的拟议事业具有实质性价值，但记录中缺乏充分证据证明其事业的前瞻性影响达到国家重要性水平。SCOPS认定，虽然申请人可能提供有用的服务，但文件未能证明其具体事业在国际法领域具有国家或全球影响、将带来实质性积极经济影响，或如Dhanasar所设想的那样广泛增进个人和社会福祉。在驳回申请人的重新开案动议时，SCOPS认定新提交的证据未能克服驳回决定中指出的缺陷，也未能确立国家利益豁免资格。
在上诉中，申请人主张SCOPS未能考虑针对国家重要性要求提交的证据，其决定基于错误的事实陈述，并得出了错误的法律结论。他声称，记录（包括随重新开案动议提交的证据）确立了其事业的国家重要性。经审查，SCOPS适当权衡了证据，以评估申请人是否以优势证据证明其符合Dhanasar框架的第一项要件。在确定国家重要性时，本办公室着眼于记录申请人工作“潜在前瞻性影响”的证据，而非该个人将从事的领域、行业或职业的重要性。
在此，申请人主张其事业在国际和人道主义法领域具有国家和全球影响，并有可能雇用若干美国工人并改善某些少数群体的社会福利。他声称，提交的文件（如推荐信和专家意见书、其专业和商业计划以及美国政府举措）证明了其拟议事业的国家重要性。他进一步主张，为解决外国直接投资、国际贸易和双重税收安排所产生的国际争端提供法律服务具有国家重要性，并援引了提交的文章、行政命令和相关材料。然而，证据并未证明其提供法律服务这一具体拟议事业的潜在前瞻性影响符合国家重要性要求。
我们在Dhanasar案中指出，“我们寻求更广泛的影响”，并且“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济效应的努力”很可能被理解为具有国家重要性。Id. at 890。尽管申请人讨论了法律服务的价值和重要性及其对美国经济和社会的影响，Dhanasar要求我们关注“外国人拟从事的具体努力”，而非该领域、行业或职业的重要性。Id. at 889。申请人主张，随重新开案动议提交的补充文件，例如修订后的专业和商业计划、更新的专家意见书以及来自 的意向书，证明了其拟从事努力的国家重要性。经进一步审查，整体记录并未通过支持性文件显示申请人的具体服务将如何充分推进更广泛领域的发展，并超越其潜在客户而对领域或美国经济产生与国家重要性相称水平的影响。
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件，我们认定其未能证明作为自由裁量事项有资格获得国家利益豁免。因此，对Dhanasar所述其资格的进一步分析将无实际意义。See
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INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出认定）；另见Matter ofL-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n. 7 (BIA 2015)（在申请人本无资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
裁定：上诉被驳回。
