行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：36109565
日期：2025 年 4 月 25 日
对德克萨斯服务中心裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人拟聘用受益人担任高级软件工程师。申请人请求将受益人归类为持有高级学位的专业人士，属于职业移民第二优先（EB-2）类别，并请求豁免该类别所附的职位聘用要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
内布拉斯加服务中心审理主任拒绝了该申请，认定尽管受益人符合持有高级学位的专业人士这一类别，但申请人未能证明豁免所要求的职位聘用、进而豁免劳工证将符合国家利益。本案现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案所涉问题重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 类别，申请人必须证明受益人要么是持有高级学位的专业人士，要么是在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。由于该类别要求由美国雇主寻求该个人的服务，因此须另行证明豁免职位聘用要求符合国家利益。
本办公室在先例裁决 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 中确立了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可依裁量，在 EB-2 类别下批准豁免职位聘用要求、进而豁免劳工证，前提是申请人证明：
拟议工作兼具实质价值与国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免职位聘用要求将有利于美国。
关于这三项要素的详细阐述，见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 888-91。
I. EB-2 资格
审理主任的裁决未说明受益人除学士学位外，是否具备至少五年学士后渐进式工作经验以符合高级学位专业人士的资格。因此，本办公室对受益人是否符合基础 EB-2 类别这一问题予以保留。
II. 国家利益豁免
审理主任认定申请人证明了拟议工作的实质价值。本办公室同意。上诉中须裁定的问题是，申请人是否已证明豁免职位聘用要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。
在回应补件通知时，申请人提供了以下关于受益人拟议工作的描述：
作为高级软件工程师，[受益人]将继续利用 AI/ML（人工智能/机器学习）、云计算以及数字支付、数据隐私与安全、网络安全技术，为 [已隐去] 提供基于云端的电子商务平台和支付相关服务，方式是在各环境中配置适当的监控与告警规则并标准化流程。他将继续自动化部署工作流，从而提升可扩展性、效率、一致性、协作、质量与合规性，同时降低法律与运营风险并提高安全标准。他的角色对于 [已隐去] 满足游戏解决方案的消费者需求的能力至关重要，并确保我们用户的数据隐私和机密信息免受网络攻击。他将设计并开发实施稳健网络安全框架的创新模型和软件解决方案，从而加固 [已隐去] 电子商务平台以抵御潜在威胁，并确保和保护我们用户的数据隐私和机密信息。[他将] 打造稳健且创新的软件应用和模型，不仅能将概念性想法无缝转化为功能完善、用户友好的应用，还能确保私人数据保持安全，不受潜在安全漏洞及恶意软件其他有害影响。利用云端的流媒体能力和弹性特性，[受益人] 通过提供多种支付选项以实现无缝结账体验，设计并增强 [已隐去] 在数字支付领域的渗透。（原文强调。）
尽管审理主任认定拟议工作具有实质价值，但审理主任认为记录未能证明该工作具有国家重要性。在上诉中，申请人重申了关于拟议工作所称国家重要性的论点，并援引此前已列入记录的文件。申请人主张审理主任的裁决有误，且审理主任错误适用了优势证据标准，并忽视了记录中的某些证据。经审查，基于下述理由，本办公室同意审理主任的意见，即申请人未能充分证明拟议工作的国家重要性，因而无法依据 Dhanasar 分析框架的第一项要素确立资格。
第一项要素，即实质价值与国家重要性，着眼于该个人拟从事的具体工作。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在判断拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
在判断国家重要性时，相关问题并非该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室着眼于“外籍国民拟从事的具体工作”。Id. at 889。在 Dhanasar 中，本办公室进一步指出，“我们寻找”拟议工作的“更广泛影响”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家乃至全球影响。”Id. 本办公室还指出，“一项有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的工作，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”Id. at 890。此外，为评估申请人的拟议工作是否满足国家重要性要求，本办公室着眼于记录该工作“潜在前瞻性影响”的证据。Id. at 889。
记录中包括讨论电子商务与经济、电子游戏销售及其影响、以及有关人工智能和关键与新兴技术的政府倡议的行业报告和文章。然而，这些材料并未充分揭示申请人拟聘用受益人担任高级软件工程师、继续开发和管理公司基于云端的支付平台的计划。尽管这些文件总体上与拟议工作所属领域相关，但并未说明受益人在一家价值数十亿美元的数字娱乐公司内作为单一高级软件工程师维护安全支付平台的工作，如何会具有国家重要性的潜在前瞻性影响。
记录中还包括推荐信，讨论受益人在多个职位上的工作，他在这些职位中运用技能实现雇主的各项目标。尽管这些信件表达了对受益人能力的信心并讨论了其过往工作表现，但未提供任何关于拟议工作的信息。本办公室注意到，受益人的工作经验和表现证据通常与 Matter of Dhanasar 第一项要素所讨论的工作国家重要性无关，而与第二项要素有关，即评估该个人是否有能力推进某项工作。因此，这些信件不足以证明拟议工作的国家重要性。
此外，记录中还包括讨论科学、技术、工程和数学领域（统称 STEM）相关问题的文件，申请人提交这些文件作为支持拟议工作国家重要性的证据。尽管申请人主张受益人的工作将进一步推进这些文件中所述的某些目标，但材料本身并未充分揭示受益人继续在申请人公司工作的具体意图将如何在全国层面惠及美国。尽管这些文件与受益人打算从事的领域相关，但并未说明受益人开展的具体工作将如何具有国家重要性的潜在前瞻性影响。
关于 STEM 相关材料，USCIS 政策手册指南规定，当证据充分证明某项植根于 STEM 的工作将有助于美国保持领先于战略竞争对手或当前及潜在对手时，该工作可能具有国家重要性。当某项 STEM 领域的工作涉及适当活动与投资可能有助于美国实现或维持技术领先地位或与盟友及伙伴同等地位时，本办公室也可能认定其具有国家重要性。本案中，申请人未解释拟议工作将如何使美国领先于其他国家，或实现或保持与其他国家的技术领先地位或同等地位。尽管申请人强调受益人的知识以及网络安全在电子商务中的重要性，但并未描述受益人开发的任何可能对美国有利的技术。此外，尽管申请人将拟议工作的国家重要性同所称的 STEM 人才短缺相联系，但本办公室注意到，某一领域的人才短缺本身不足以证明受益人的工作将对更广泛领域产生影响，或具有达到国家重要性程度的影响。
在上诉中，申请人基于若干因素主张拟议工作的重要性，例如 [已隐去] 在游戏行业中“作为能够适应新游戏趋势和消费者需求的多功能流媒体平台的领先提供商之一”的角色。申请人援引电子商务对经济日益增长的影响，强调其“对企业、消费者和整体市场的深远影响”，称其“不仅是公司商业战略的重要组成部分，还推动经济发展”。然而，尚不清楚拟议工作与该公司的行业角色或基于云端的支付系统在经济中的作用有何关联。申请人宽泛地援引受益人的工作对公司持续成功维护安全支付平台的重要性，但申请人未解释公司保护客户支付信息的能力如何会具有国家重要性的影响。申请人未具体描述受益人将如何开展达到 Dhanasar 所设想的“重大积极经济影响”程度的工作。Id. at 890。
申请人关于拟议工作重要性的论证基础，建立在缺乏充分证明性证据支持的概括和推定之上。例如，申请人在上诉中提出以下内容：
与数字支付交易相关的挑战，如安全风险、监管合规、数据隐私、客户信任和用户体验，推动了多个领域的研究与开发，包括但不限于：高级计算；边缘计算与设备；高级云服务；数字支付技术；数字身份技术、生物识别及相关基础设施；通信与网络安全；隐私增强技术；数据融合及提升数据互操作性、隐私与安全的技术；以及计算供应链安全，这些都有助于美国更广泛的技术进步。
重要的是，受益人的工作将确保用户的数据隐私和机密信息（包括信用卡信息）受到保护，从而增强 [已隐去] 的网络安全能力，并提高用户参与度，进而使 [已隐去] 能够为美国经济贡献可观收入，并保持其在游戏行业国内和国际的领先地位。此外，受益人在设计和开发基于云端的电子商务平台及支付相关服务方面的工作，对国家安全和公共安全至关重要。这些服务是经济的关键组成部分。
申请人首先似乎将拟议工作的国家重要性建立在一种假设之上，即受益人所在领域的工作——而非受益人的具体工作——将“推动”众多技术领域的“研究与开发”，通过促进“更广泛的技术进步”惠及美国。申请人随后似乎将拟议工作的国家重要性建立在一种推定之上，即受益人的个人工作将影响公司对“美国经济的可观收入”的贡献。申请人还将受益人继续担任高级软件工程师这一工作的重要性，附会于开发安全云端支付平台工作的一般重要性，援引此类服务对经济健康的意义以及“对国家安全和公共安全至关重要”。同样，在考虑拟议工作的国家重要性时，相关问题并非基于该个人将从事的行业、领域或职业的重要性；相反，本办公室着眼于“外籍国民拟从事的具体工作”。Id. at 889。
除申请人的推测性陈述外，记录中不含证据证实受益人作为高级软件工程师的工作将实现申请人所预期的总体积极成果，申请人也未充分阐明拟议工作将如何具有国家层面的前瞻性影响。申请人未基于拟议工作潜在的就业创造或对美国经济的影响充分证明其国家重要性，也未提供充分证据表明该工作将在某一特定地区雇用大量工人。申请人未证明拟议工作将通过就业水平、商业活动或税收为某一地区或其人口带来重大经济利益。申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。申请人在本案中未能做到。
记录未能确立 Dhanasar 先例裁决第一项要素所要求的拟议工作国家重要性。因此，申请人未能证明其符合国家利益豁免资格。由于上述驳回理由对申请人的上诉具有决定性，本办公室拒绝审理并在此保留关于 Dhanasar 框架下资格的其余论点。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无须对最终裁决不必要的问题作出“纯咨询性认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本已不符合资格的情况下拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
申请人未能证明拟议工作具有国家重要性。申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一项要素，因此未能依裁量确立国家利益豁免资格。申请将继续维持拒绝。
裁定：
上诉驳回。
