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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：26247234 日期：2023年4月27日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名物流运营经理，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，既作为持有高级学位的专业人士，又作为具有特殊能力的人员，并寻求对该分类所附工作要求给予国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任驳回了该申请，认定申请人未能证明其是具有特殊能力的人员，也未能证明其有资格或以其他方式理应获得国家利益豁免。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将撤回审理主任的决定，并将该事项发回重审，以作出与下述分析一致的新决定。
要获得国家利益豁免资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人员。该法第203(b)(2)(B)(i)条。
特殊能力是指显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇专业水平的专长程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人必须初步提交满足六类证据中至少三类的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。然而，满足至少三项标准本身并不确立该分类的资格。1 如果申请人满足初始标准，本办公室随后将进行最终实质审查，以决定证据整体是否表明其被认可具有显著高于该领域通常所遇水平的专长程度。
1 USCIS此前已确认这一两部分审理方法在特殊能力人员情形下的适用性。参见 generally 6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-f-chapter-5。
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一旦申请人证明EB-2资格，其随后必须证明其理应获得对工作要求“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。
虽然法规和相关条例均未界定“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项2授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
如上所述，申请人主张其既符合具有特殊能力人员的资格，又符合高级学位专业人士的基础分类。在此，审理主任未处理申请人作为高级学位专业人士的资格。3 虽然申请人已证明其持有相当于美国学士学位的外国同等学位，但审理主任应确定其是否提交了充分证据证明其具有该专业领域所需的五年渐进式经验，从而符合基础EB-2分类的资格。
关于申请人获得国家利益豁免的资格，其必须指明“其拟从事的具体事业”。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在确定个人是否符合国家利益豁免资格时，本办公室必须依据具体的拟议事业来确定（1）该事业是否既具有实质价值又具有国家重要性，以及（2）其是否处于有利地位以推进该事业。
根据申请人于2021年7月14日的初始提交，其“寻求在供应链管理领域就业”。审理主任在驳回意向通知（NOID）中解释称，申请人未充分描述其拟议事业。作为回应中提供的证据的一部分，申请人提交了一份个人陈述，表明其将“在乳制品和农业行业的运营[和]供应链管理领域提供咨询服务”，一份有限责任公司“草拟商业计划”，该公司将“提供商业价值链、物流、供应链[和]采购的解决方案”，一封就业核实信，说明其自2021年1月起在委内瑞拉一家公司担任运营经理，以及两封工作邀请函。
申请人必须在提交时确立资格。8 C.F.R. § 103.2(b)(12)；Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Comm'r 1971)。此外，驳回意向通知的目的是获取信息，以澄清在申请提交时是否已确立所寻求福利的资格。见 8 C.F.R. §§ 103.2(b)(1)、(8)和(12)。申请人不得对申请作出重大变更，以使有缺陷的申请符合USCIS要求。见 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 176 (Assoc. Comm'r 1998)。如果对初始请求作出重大的实质性变更
2 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属酌情性质）。 3 高级学位是指高于学士学位的任何美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年渐进式经验相当于硕士学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
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以获得批准，申请人必须提交新的申请，而非寻求批准一项无记录事实支持的申请。
虽然本办公室同意申请人未证明其符合国家利益豁免资格的最终结论，但审理主任应确定回应驳回意向通知所提交的证据是1）澄清或更具体地说明了最初描述的拟议事业，还是2）就拟议事业提出了新的事实，而该事实对国家利益豁免资格具有实质性影响。见 Matter of Michelin Tire Corp., 17 I&N Dec. 248 (Reg'l Comm'r 1978)；另见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。本办公室注意到，例如，申请人在原始申请中未提及创办自己的咨询公司，并且事实上明确表示其将“寻求就业”。
审理主任还应考虑申请人是否提供了前后一致的信息，以确定拟议事业实际上是什么，从而根据Dhanasar分析的第一和第二项要件准确分析该事业。尽管申请人在回应驳回意向通知时提供了一份草拟商业计划，但其还提交了一封日期为2022年7月的信函，确认其自2021年1月起在委内瑞拉一家公司担任运营经理，以及两封工作邀请函，表明起始日期为“移民签证获批后”。
如果审理主任认定申请人未改变其拟议事业且已充分、一致地描述了该事业，则其应进行彻底分析，以确定申请人是否满足Dhanasar下的任何要件。
命令：审理主任的决定被撤回。该事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
