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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：26481781 日期：2023年4月28日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名地质学家，寻求以特殊能力个人的身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对此分类所附工作要求获得国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
内布拉斯加服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人满足作为特殊能力个人获得EB-2分类的初步证据要求。审理主任进一步认定申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础EB-2签证分类的资格，即作为高等学位专业人士或作为在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。该法第203(b)(2)(B)(i)条。
特殊能力是指在科学、艺术或商业领域显著高于通常所遇水平的专业程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人必须首先提交满足六类证据中至少三类的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。1 然而，满足至少三项标准本身并不确立此分类的资格。2 若申请人满足上述要求，本办公室随后将进行最终实质审查，以决定证据
1 若此类证据不适用于该个人的职业，申请人可提交可比证据以确立其资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(iii)。 2 美国公民及移民服务局（USCIS）此前已确认此两部分审理方法在特殊能力外国人情形中的适用性。6 USCIS政策手册 F.5(B)(2)，https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-f-chapter-5。
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整体上是否显示其被认可为具有显著高于该领域通常所遇水平的专业程度。
若申请人证明其符合基础EB-2分类的资格，则必须进而证明其值得对工作要求获得“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项3，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
- 拟议事业兼具实质价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
二、分析
申请人于2017年6月在白俄罗斯完成了相当于美国地质学学士学位的国外学历，并于2017年7月以F-1非移民学生身份进入美国参加英语语言培训。
申请人在2021年2月提交本申请时表示将担任地质学家，但未提供与其拟议事业相关的任何进一步信息或证据。在回应审理主任的证据请求（RFE）时，申请人提交了一份[已隐去]的商业计划书，并表示打算以该名称建立网站和移动软件应用程序。他表示，完成的软件产品将作为“一种数字教育工具，有助于改善和提高正规学校系统自然科学科目中岩石和地质内容的教学与学习质量”提供。
A. 特殊能力
在审查申请人是否符合基础EB-2签证分类资格时，审理主任认定证据未能证明其满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)下六项证据标准中所需的三项，以证明其作为特殊能力个人的资格。4 具体而言，审理主任认定申请人提交了与六项标准中三项相关的证据，且仅满足一项标准。在上诉中，申请人提交了与一项标准相关的额外证据，并主张其符合所寻求分类的资格。
3 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属酌情性质）。 4 申请人最初未表明其是寻求作为拥有高等学位的专业人士和/或作为特殊能力个人获得EB-2分类。在回应RFE时，其澄清其寻求作为特殊能力个人获得分类。本办公室注意到，记录未能证明其拥有8 C.F.R. § 204.5(k)(2)所定义的高等学位，无论是通过获得高于学士学位的美国或国外同等学位，还是基于美国学士学位或国外同等学位后在其专业领域至少五年的渐进工作经验。申请人未主张任何学士学位后的工作经验。
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基于下述理由，本办公室认定申请人不满足作为特殊能力个人获得分类的初步证据要求。
显示该个人拥有与特殊能力领域相关的学院、大学、学校或其他学习机构颁发的学位、文凭、证书或类似奖项的官方学术记录。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A) 申请人提交了[已隐去]大学的文凭和成绩单，连同经认证的英文翻译，证明其于2017年6月获得地质学与矿产资源勘探高等教育文凭，并具备“工程师-地质学家”资格。经审查，本办公室同意审理主任的认定，即申请人满足此标准。
专业协会会员资格的证据。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(E)
申请人支持此标准的初始证据包括环境与工程地质学家协会（AEG）的一张已付发票，显示其于2021年1月11日提交了该协会国际会员费。申请人还提供了该协会网站 www.aegweb.org “关于AEG”部分的截图。据该网站称，“AEG是环境与工程地质学领域公认的国际领导者，并因其对行业的守护而备受尊重。”AEG网站进一步指出，该协会“在立法、专业执照、法规以及规范和标准的倡导方面引领行业，因为每一项均影响应用地球科学的实践。”
在RFE中，审理主任认可了此初始证据，并要求提供AEG是“专业协会”的额外证据。RFE提供了“专业协会”的定义，但未具体说明或建议申请人应提供何种类型的证据。作为回应，申请人提交了AEG网站上其会员资料的截图，显示其截至2022年8月为活跃国际会员。
审理主任认定申请人提供了其在AEG会员资格的证据，但“未提交任何显示AEG是专业协会的证据”，并指出专业协会是“一个非营利组织，旨在促进某一特定专业、从事该专业的个人的利益以及公共利益。”
在上诉中，申请人提交了与其AEG会员资格相关的额外证据，包括其于2023年1月将会员资格升级为“正式会员”的证据。其还提供了来自AEG网站的关于AEG的额外信息，包括一份声明，认定其为“一家专门从事工程和地下水生态学的非营利组织”。新提交的证据还包括该协会的“战略计划”，其中表明AEG的目标包括通过公共和私人外展为行业倡导、提供专业发展机会，以及为“应用地质专业人士提供一个在个人和职业方面蓬勃发展的场所”。
经审查先前提交的证据和上诉中提供的补充证据，本办公室认定申请人已证明其在AEG的会员资格，并提供了充分证据
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以证明AEG是专业协会。因此，本办公室认定其满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(E)的标准。
同行、政府实体或专业或商业组织对行业或领域的成就和重大贡献的认可证据。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F)
为支持该标准，申请人最初提交了一封据称由一位大学教授撰写的信函，该教授曾在[已隐去]大学担任其水文地质学课程的授课教师。该教授赞扬了他的工作习惯、沟通能力和求知欲，并推荐他为“优秀学生”，认为他有可能在未来的学习中取得成功。
在回应补证通知（RFE）时，申请人提交了两封额外的推荐信，以及他在2022年与[已隐去]完成的培训证书副本，该培训发生在申请提交之后。申请人必须在提交申请时即确立所请求福利的资格。参见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。此外，该证据并未确立申请人完成网页设计和软件应用开发等科目的培训构成对其行业或领域内成就和重大贡献的认可的证据。虽然完成此类培训与申请人执行其拟议事业计划的能力相关，但它并不满足该标准的字面含义。
在回应补证通知时提交的其中一封推荐信据称由上述提供初始信函的同一位教授撰写，尽管两封信均无该个人的签名。在第二封信中，该教授指出了申请人对“地质软件开发”的兴趣，表示他们在[已隐去]大学参与了“多个建设项目”，并称申请人开发了一款用于自动化承重计算的计算机应用程序，为这些项目节省了时间和精力。他将受益人描述为“在设计、构建和安装这些数字应用程序方面极具天赋”。
在回应补证通知时提交的另一封信据称由[已隐去]撰写，他称自己在一家波兰公司担任软件开发人员。该撰写人表示，他已审阅了申请人的[已隐去]应用程序原型，并称该项目“将对即将到来的时代非常有益”，且“将改变与地质领域相关的个人的学习方式”。
然而，所提交的推荐信均未描述申请人已经对地质领域或地质应用软件开发领域作出的成就或重大贡献。虽然申请人的教授声称他开发的应用程序促进了其作为学生所开展的项目，但他并未说明申请人的工作产生了超出这些项目、触及更广泛行业或领域的影响，而这正是该标准字面含义所要求的。尽管另一封信对申请人的拟议事业表示赞赏，但尚不清楚申请人是否在2021年2月提交申请之前甚至已开始其[已隐去]项目的工作，且该项目在补证通知回应时似乎仍处于原型阶段。审理主任认定，并且我们同意，该证据并未证明申请人因其对行业或领域的成就和重大贡献而获得同行、政府实体或专业或商业组织的认可。该
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申请人在上诉中未直接针对该标准进行论述，因此未能推翻审理主任关于其不符合 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F) 标准的认定。
基于上述分析，申请人未能确立其通过满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii) 项下六项标准中至少三项而达到初步证据要求。因此，我们无需就是否已证明其具备显著高于该领域通常遇到的专业水平进行最终实质审查。尽管如此，我们告知，我们已对记录进行整体审查，并得出结论，该记录不支持认定申请人已确立所寻求分类所需的专业水平。
B. 国家利益豁免
申请人未能确立其作为特殊能力个人的 EB-2 分类资格，因此无法获得所请求的国家利益豁免。虽然他在上诉中主张其满足 Dhanasar 分析框架下的全部三项要件，并作为自由裁量事项有资格获得国家利益豁免，但我们将保留这些问题不作裁决。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25-26 (1976)（指出，与法院一样，联邦机构通常无需作出对其所达结果不必要的认定和决定）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本已不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
III. 结论
申请人未能确立其满足作为特殊能力个人的基础 EB-2 分类的初步证据要求。因此，上诉将被驳回。
裁定：上诉被驳回。
