行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案件编号：42065531
日期：2026 年 4 月 30 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（杰出能力）
申请人是一名财务顾问，寻求被归类为具有杰出能力的外国人。参见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(1)(A) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(1)(A)。这一第一优先类别向那些能够通过持续的国家或国际声誉证明其杰出能力、且其成就已通过大量文件在其领域内获得认可的人提供移民签证。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定记录未能证明申请人通过一次性成就证据（一项重大、国际公认的奖项）或满足 8 C.F.R. § 204.5(h)(3) 项下十项证据标准中至少三项，从而满足该类别的最初证据要求。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为确立作为杰出能力个人的资格，申请人（或代表申请人的任何人）必须证明其：
在科学、艺术、教育、商业或体育领域具有杰出能力；
寻求进入美国以继续在其杰出能力领域工作；且
其进入美国将预期为美国带来实质性利益。
杰出能力必须通过持续的国家或国际声誉的证据，以及证明申请人的成就已在其领域内获得认可的大量文件来证明。本法第 203(b)(1) 条。
实施条例进一步规定，「杰出能力」一词仅指那些「已上升至其努力领域最顶端的小比例」外国人。申请人可以通过一次性成就的证据（即一项重大、国际公认的奖项）证明其满足该移民签证类别的最初证据要求。如果此类证据不可用，则其必须另行提供满足十项所列标准中至少三项的证据，这些标准要求提供关于其可能获得的较小奖项、关于其在合格媒体上的已发表材料、其学术文章的作者身份以及其他类型证据的材料。8 C.F.R. §§ 204.5(h)(2), (3)。
在申请人满足这些最初证据要求后，本办公室随后在最终裁量中考虑所提供材料的整体情况，评估记录是否显示该外国人拥有这一高度排他性移民签证类别所要求的声誉和认可。参见 Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115 (9th Cir. 2010)（讨论两部分审查，即首先清点文件，然后在满足所需标准数量的情况下，在最终裁量的背景下予以考虑）；另见 Amin v. Mayorkas, 24 F.4th 383, 394 (5th Cir. 2022)。
II. 分析
申请人是一名财务顾问，拥有金融学士学位。记录表明其工作经验包括政府服务、银行业和财务咨询，且其目前在美国拥有并经营一家清洁服务公司。她表示打算在美国创办一家金融和商业咨询公司。
A. 证据标准
由于申请人未表明或证明其获得过重大、国际公认的奖项，她必须满足 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x) 项下替代性监管标准中的至少三项。SCOPS 认定申请人满足了 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x) 项下两项证据标准，即关于其在专业、主要行业或其他主要媒体上的已发表材料，以及其在知名组织中担任领导性或关键性角色。在上诉中，申请人主张其还满足以下证据标准：
需要杰出成就的协会会员资格；
在其努力领域中具有重大意义的原创贡献；以及
在专业、主要行业或其他主要媒体上的学术文章作者身份。
在审查记录中所有证据后，本办公室不同意并撤销 SCOPS 关于申请人已发表材料证据的认定，并认定其未证明满足至少三项证据标准，因此未满足作为杰出能力外国人分类的最初证据要求。1
申请人在上诉中称，其最初请求依据另外两项标准予以考虑，即其在其领域获得较小国家或国际认可奖项，以及其薪酬相对于其领域其他人较高。虽然她确实在初始陈述中列出了这些标准，但她在对 SCOPS 补件通知（RFE）的回复中未涉及这些标准，也未在上诉中详细说明其依据这些标准的资格或指出具体证据。因此，本办公室将不在分析中讨论这两项标准。Giday v. INS, 113 F.3d 230, 234 (D.C. Cir. 1997)（拒绝处理简报中对某一论点的「附带提及」，该提及未提供法律支持）。
#### 1. 需要成员杰出成就的协会会员资格的证据
8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(ii) 的条例要求「[证明]该外国人在其寻求分类的领域内协会会员资格的文件，这些协会要求其成员具有杰出成就，并由其学科或领域公认的国家或国际专家评判。」在此，申请人依据其在专业会计组织 [已隐去] 的会员资格提出该标准主张，证据表明她于 2019 年 1 月成为「准会员」。正如 SCOPS 在其裁决中指出的，该专业协会的章程要求成员持有由哈萨克斯坦权威机构颁发的专业会计证书，并支付会员费。SCOPS 认定获得该证书相当于专业成就，并未使成员区别于其他会计专业人士。
在上诉中，申请人主张获得专业会计证书的要求「仅区分哈萨克斯坦会计专业人士的顶层部分」，但未为该陈述提供任何支持。此外，[已隐去] 章程中没有任何内容表明其成员必须区别于已获得该认证的哈萨克斯坦专业会计师群体。
此外，申请人主张章程表明会员资格 [已隐去] 由该领域的国家或国际专家评判，称其必须经协会的伦理和会员委员会批准。但第 4.5 条规定，会员资格决定「由出席会议的理事会成员简单多数票作出」，且申请人未指出章程任何条款或任何其他证据表明理事会成员是国家或国际专家。本办公室注意到，章程第 8.5 条仅规定他们从 [已隐去] 的正式成员中选举产生。
基于上述所有理由，本办公室同意 SCOPS 的结论，即申请人不满足该标准。
#### 2. 关于申请人在其领域工作的已发表材料
8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iii) 的条例要求「关于该外国人在专业或主要行业出版物或其他主要媒体上的已发表材料，涉及该外国人在其寻求分类的领域内的工作。」它还要求此类证据包括「材料的标题、日期和作者，以及任何必要的翻译。」已发表材料应是关于该外国人及其工作的，而非关于该外国人的雇主及其工作（或关于某组织及其工作）。专业出版物可通过其预期受众来识别，而其他主要媒体和主要行业出版物应相对于该领域其他媒体具有较高的发行量或读者群。参见 6 USCIS Policy Manual F.2(B)(1), www.uscis.gov/policy-manual。
申请人提交了一篇对其的采访，该采访被发布在两个网站上，以及另一篇关于她及其职业生涯的报道，发布在第三个网站上。虽然这些文章是关于她及其在该领域的工作的，但记录中的证据未能证明它们所发布的任何网站符合专业或主要行业出版物或其他主要媒体的资格。
具体而言，发布在 https://1newsday.com 上的采访证据包含以下陈述：「本网站所有材料均取自公开来源」，并进一步补充「网站管理部门不对材料内容负责」。虽然转载内容不一定影响该标准下的考虑，但它确实引发了对该媒介预期受众与其原始来源受众之间差异的担忧。在此，记录表明该网站是一般新闻提供者，因此不是专注于申请人领域或任何其他专业或行业内容的专业或主要行业出版物。虽然申请人在其 RFE 回复中提及 Similarweb 的数据，显示 1NewsDay 网站每月访问者数量，但该证据未提供必要背景以表明该网站与其他媒体相比符合主要媒体的资格。
至于可能是采访原始版本的内容，它发布在 Qazaqstan Media 的网站上。申请人提交了 Similarweb 的证据，显示该网站在「流量与参与度」方面全球排名 679,978，在哈萨克斯坦排名 3,584。申请人未证明这一相对浏览量水平足以使该网站被归类为主要媒体。
同样，记录未显示发布另一篇关于申请人的简短文章的网站 [已隐去] 是专业或主要行业媒体，且申请人未证明其 Similarweb 流量排名（全球 284,396，全国 17,810）表明其符合主要媒体资格。
由于申请人未证明发布关于她的文章的网站属于三种合格类型之一，本办公室不同意并撤销 SCOPS 的认定，并认定其不满足该标准。
#### 3. 领域内具有重大意义的原创贡献
8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(v) 的条例要求「该外国人在其领域内具有重大意义的原创科学、学术、艺术、体育或商业相关贡献的证据。」为满足 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(v) 的条例，申请人必须证明其不仅作出了原创贡献，而且这些贡献在其领域内具有重大意义。例如，申请人可以表明贡献已在整个领域广泛实施、显著影响或改变了该领域，或以其他方式上升至重大意义的水平。参见 Visinscaia v. Beers, 4 F. Supp. 3d 126, 134-5 (D.D.C. 2013)。
在对 SCOPS 的 RFE 回复中及在上诉中，申请人的律师主张，申请人在受雇于负责哈萨克斯坦政府服务交付的国有公司（Government for Citizens，简称 GOV4C）的管理职位期间，实施了新的技术工具和管理系统，「改变了哈萨克斯坦的国家政府服务交付系统」。2 该回复称，这些包括设计「国家绩效监测仪表板，一个能够实时评估哈萨克斯坦所有 17 个地区服务的分析系统」。在上诉中，律师主张她的贡献促成了「哈萨克斯坦崛起为世界顶级电子政务系统之一」，并得到联合国认可。
为支持这些主张，申请人最初提交了五封来自其前同事的推荐信，其中一人曾与她在 [已隐去] 共事，但未就她对哈萨克斯坦政府服务的贡献发表意见。本办公室首先注意到，这四封信格式相似，以粗体列出其工作职责或个人技能或特质，随后用一句话以不具体的措辞描述她如何履行该职责或展现该技能或特质。此外，关于她在 [已隐去] 工作的四封信中，这些职责和特质的命名完全相同或几乎相同，且这些职责和特质之后的句子使用相同语言的不同变体来描述她的表现。信件中相同（或几乎相同）的语言「表明这些信件均由同一人准备，并使人质疑信件内容的证明价值。」Hamal v. U.S. Dep't of Homeland Security, No. 19-2534, slip op. at 8, n.3 (D.D.C. June 8, 2021)；另见 Surinder Singh v. BIA, 438 F.3d 145, 148 (2d Cir. 2006)（部分基于宣誓书相似性维持庇护程序中的不利可信度认定）；Mei Chai Ye v. U.S. Dep't. of Justice, 489 F.3d 517, 519 (2d Cir. 2007)（认定移民法官可以合理推断，当庇护申请人提交惊人相似的宣誓书时，申请人是共同来源）。这一因素加上这些信件缺乏关于申请人实际成就的细节，导致本办公室在确定其依据该标准的资格及作为杰出能力外国人分类时给予它们极小的证据权重。
在回复 SCOPS 的 RFE 时，申请人提交了一封来自 A-B- 的额外推荐信，A-B- 称其是申请人受雇期间 [已隐去] 的前主席。他称赞申请人的领导能力及「精确执行政策指令」的能力，并称她引入了包括「实时监测服务成果的数字仪表板」的管理框架。A-B- 还指出，申请人在 COVID-19 大流行期间「是负责确保在线和面对面服务渠道持续运营的高管之一」，并且她是同事的资源。他进一步指出，她「在设计和执行政府服务数字化的国家倡议中发挥了核心作用」，并帮助为政府服务的移动应用程序奠定基础。
虽然这封信证实申请人是负责执行其国家政府服务数字化政策的经理之一，但它未证明这项工作显著影响了她的金融和商业咨询领域或相关商业领域，也未支持申请人律师在上诉中提出的许多主张。例如，虽然简报主张她实施的管理框架（包括数字仪表板）「支持了由公共服务中心、专业公共服务中心、移民服务中心、统一联络中心和综合部门办公室组成的庞大国家基础设施」，但 A-B- 的信仅提及其应用于区域服务中心。另一个例子是简报中声称申请人负责整合房地产、土地和服务数据库，从而「重塑了国家行政实践」，并声称 A-B- 的推荐信支持这一主张。但该信未提及房地产或土地数据库，也未表明申请人在其整合中发挥了任何作用。
上诉简报还提及在上诉中提交的新证据 [已隐去] 2024 年年度报告。在申请人已被通知并获得合理机会提供该证据的情况下，本办公室不会在上诉中首次考虑该证据。参见 Matter of Furtado, 28 I&N Dec. 794, 801-02 (BIA 2024)（当申请人已被通知所需证据并获得合理机会提供时，拒绝在上诉中考虑新证据）（引用 Matter of Soriano, 19 I&N Dec. 764, 766 (BIA 1988)）；另见 8 C.F.R. § 103.2(b)(11)（要求在回复补件通知或拟拒绝通知时，所有证据必须一次性同时提交，仅提交部分所需证据将被视为请求基于记录作出决定）。然而，本办公室注意到，律师引用该报告第 9 页以支持申请人「设计并实施了哈萨克斯坦首个全国性政府服务中心实时绩效监测和质量控制框架」的主张。虽然不清楚律师指的是第 9 页的哪一部分，但 2021 年 7 月的一条记录提到 [已隐去] 信息系统是「接收个人和法律实体各类请求的一站式商店」。A-B- 的推荐信和申请人的陈述均未提及该系统的名称。
此外，与对 SCOPS 的 RFE 回复及上诉中的陈述相反，在申请人随初始申请提交的陈述中，她一致提到其负责监测 [已隐去] 市的政府服务，包括监督该市所有 17 个公共服务中心的运营（而非哈萨克斯坦所有 17 个地区）。虽然她表示负责维护关键国家数据库和信息系统的运行，但她未声称其工作影响了国家层面的政府服务绩效管理。此外，她将政府服务向在线平台的过渡归功于哈萨克斯坦数字化部，同时指出她与该部门密切合作。
简言之，与该标准相关的证据不支持、且在某些情况下与申请人律师在上诉中的主张相矛盾。律师未经证实的主张不构成证据。参见，例如，Matter of S-M-, 22 I&N Dec. 49, 51 (BIA 1998)（「简报、动议或上诉通知中的陈述不是证据，因此不享有任何证据权重」）。虽然记录表明申请人在受雇于 [已隐去] 期间是一名有效的管理者，但它未证明她在此期间对更广泛的商业领域或金融和商业咨询领域作出了具有重大意义的原创贡献。因此，本办公室同意 SCOPS 并认定其不满足该标准。
#### 4. 领域内学术文章的作者身份
8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(vi) 的条例要求「该外国人在其领域内专业或主要行业出版物或其他主要媒体上的学术文章作者身份的证据。」在学术界，学术文章报告原创研究、实验或哲学论述，通常经过同行评审，并可发表在专业或科学期刊或会议报告中。在其他领域，学术文章应为在该领域具有深厚知识的其他人撰写。参见 6 USCIS Policy Manual F.2(B)(1), www.uscis.gov/policy-manual。
为确定出版物是否符合专业或主要行业出版物或其他主要媒体资格，本办公室考虑相关因素，如相对于该领域其他媒体的发行量或读者群以及预期受众（对于专业期刊）。同上。
在此，申请人依据两篇相对简短的文章提出该标准主张，这些文章发布在一般新闻网站上。第一篇是 [已隐去]，于 2024 年 [已隐去] 发布在网站 www.[已隐去].com 上。它广泛概述了哈萨克斯坦几个经济部门数字技术的实施情况，并简要描述了政府为促进进一步发展和教育以推动这一转型而正在进行的举措。在上诉中，申请人主张该文章提供「特定行业的细分，并涉及宏观经济影响——这些特征与面向公众的出版物根本不一致。」虽然它涉及这些领域，但申请人未证明其深度足以引起金融或经济领域，或人工智能、网络安全或数字基础设施等技术学科具有深厚知识的人的兴趣。
同样，[已隐去] 于 2025 年发布在网站 https://[已隐去] 上，简要介绍了政府推动数字货币和发展支持该技术的基础设施的最新进展。申请人主张该文章「对加密货币政策、监管演变、电网影响和宏观经济结果进行了专家经济分析。」本办公室承认这些领域在申请人的文章中有所涉及，但缺乏对这些复杂问题的深入分析，其结论也没有数据或技术参考支持。申请人未表明该文章旨在供对涉及加密货币的许多问题具有深厚知识的人阅读。
此外，申请人未证明这些文章所发布的两个网站均符合该标准下的专业、主要行业或其他主要媒体资格。其律师在上诉中主张它们「拥有大量专业读者群」，且 [已隐去] 尤其「被列为领先的经济分析网站，读者群包括企业主、投资者和分析师。」但这些空洞的主张未在记录中得到证实。申请人提交的 Similarweb 数据将两者描述为一般新闻网站，且未提及网站访问者的职业。它基于流量和参与度将 [已隐去] 全球排名 669,129，在哈萨克斯坦排名 2,890，但申请人未表明这些数字支持该网站符合主要媒体资格的结论。关于 [已隐去] 的 Similarweb 证据中相同统计字段为空白，但本办公室注意到它显示每月总访问量为 950，仅为 [已隐去] 报告的每月访问量 42,503 的一小部分。因此，证据未显示申请人文章所发布的两个网站均属于该标准下的三种合格媒体类型之一。
3 标题下方文字表明该文章可在一分钟内读完。
基于上述所有理由，本办公室同意 SCOPS 并认定申请人未证明其满足该标准。
#### 5. 其他证据标准
SCOPS 还未经分析认定，申请人已证明其在 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(viii) 项下为知名组织担任领导性或关键性角色。但本办公室无需讨论这一额外标准。由于申请人无法通过满足 8 C.F.R. § 204.5(h)(3) 项下至少三项标准来满足最初证据要求，所确定的拒绝依据对上诉具有决定性。因此，本办公室保留申请人是否满足该证据标准的问题。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出「纯粹咨询性认定」）。
III. 结论
国会为杰出能力外国人设定了非常高的基准，要求申请人证明「持续的国家或国际声誉」并提交「大量文件」以表明其成就已在该领域获得认可。本法第 203(b)(1)(A)(i) 条。由于申请人未满足 8 C.F.R. § 204.5(h)(3) 项下的门槛「最初证据」要求，本办公室无法认定其为具有杰出能力的外国人，也无需进一步依据本法分析其 merits。参见 Kazarian, 596 F.3d at 1119-20；另见 Nagaiah v. Allen, 784 F. Supp. 3d 798, 814 (E.D. Pa. 2025)（认定该条例「为寻求杰出能力签证的申请人确立了必要但不充分的证据要求」）。因此，本办公室拒绝作出并在此保留任何最终裁量认定。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. at 25。
裁定：
上诉驳回。
通知：本裁决构成此事的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或原本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条启动驱逐程序。这些程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
