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行政上诉办公室 非先例决定
关于 A-C-G-, INC. 案 日期：2017年8月4日
对佛蒙特服务中心决定的上诉
申请：表格 I-129，非移民工作者申请
申请人是一家为市场研究公司提供咨询服务的公司，寻求根据针对公司内部调职人员的 L-1A 非移民类别，临时雇用受益人担任其首席执行官（CEO）。见《移民与国籍法》（该法）第 101(a)(15)(L) 条，8 U.S.C. § 1101(a)(15)(L)。L-1A 类别允许公司或其他法律实体（包括其关联公司或子公司）将符合条件的外国雇员调往美国，以经理或行政身份临时工作。
佛蒙特服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能按要求证明：(1) 受益人将在美国以行政身份受雇；以及 (2) 受益人曾在国外以行政身份受雇。
本事项现因上诉而由本办公室审理。申请人在其上诉中提交了补充证据，并主张审理主任错误描述了记录材料且忽视了佐证证据。
经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律框架
为确立 L-1 非移民签证类别的资格，符合资格的组织必须在受益人申请入境美国之前的三年内，以经理或行政身份，或以涉及专业知识职位，连续雇用受益人满一年。此外，受益人必须寻求临时进入美国，以经理、行政或专业知识身份继续为同一雇主或其子公司或关联公司提供服务。该法第 101(a)(15)(L) 条。
8 C.F.R. § 214.2(l)(3) 的规定指出，以表格 I-129（非移民工作者申请）提交的个人申请必须包括证据，证明申请人将以行政或经理身份，或以涉及专业知识的职位雇用受益人，包括对所提供服务的详细描述。证据还必须显示，受益人在提交申请之前的三年内，已在符合资格的组织中连续全职受雇于国外至少一年，且担任行政或经理身份，或涉及专业知识的职位。
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组织，以行政或经理身份，或涉及专业知识的职位，在提交申请之前的三年内。
二、以行政身份受雇
审理主任基于以下认定否决了申请：申请人未能证明受益人将以及曾经以行政身份受雇。申请人并未主张受益人将或曾经以经理身份或涉及专业知识的职位受雇。因此，本办公室将分析限于受益人是否将以及曾经以行政身份受雇。
该法将“行政身份”一词定义为组织内的一项职务，其中雇员主要指导组织或组织的主要组成部分或职能的管理；确立组织、组成部分或职能的目标和政策；在酌情决策中行使广泛的自由裁量权；并且仅接受组织高层管理人员、董事会或股东的总体监督或指导。该法第 101(a)(44)(B) 条。
A. 在美国以行政身份受雇
- 职责
在审查受益人的行政身份时，本办公室将首先查看申请人对工作职责的描述。申请人对工作职责的描述必须清楚地描述受益人将履行的职责。见 8 C.F.R. § 214.2(l)(3)(ii)。
行政身份的定义有两个部分。第一，申请人必须证明受益人将履行某些高层职责。Champion World, Inc. v. INS, 940 F.2d 1533（第九巡回法院，1991年）（未公布的目录决定）。第二，申请人必须证明受益人将主要从事行政职责，而非与申请人的其他雇员一起从事普通运营活动。见 Family Inc. v. USCIS, 469 F.3d 1313, 1316（第九巡回法院，2006年）；Champion World, 940 F.2d 1533。
申请人的商业计划书称，受益人已作为请愿美国公司的 CEO 管理该公司，尽管申请人也表示受益人尚未进入美国，且未提供证据证明他此前曾获准在美国工作。商业计划书提供了多个职位的职位描述，包括尚未填补的职位。受益人的职位描述如下。在后续通信中，申请人估计了受益人将用于特定任务的时间百分比。在适用的情况下，本办公室已添加这些百分比数字：
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行政职能
- 建立、谈判并监督战略合作伙伴关系，以确立公司在美国的业务存在 [未引用百分比数字]
- 与第三方（如注册会计师、律师事务所和独立顾问）联络，以制定组织发展政策 [5%]
- 与私募股权、投资银行和收购候选方的关键人员建立关系，为业务推进创造有利环境 [15%]
- 制定战略、创建并监督商业计划，以指导组织目标 [15%]
- 参加行业活动、研讨会和会议，以展示[申请人]在行业中的思想领导力、经验和专业知识 [10%]
- 编制和提交财务和业务报告，以符合内部和法定要求 [5%]
- 在业务运营、客户和供应商关系需要时谈判并签署协议 [15%]
运营和人事管理
- 监督行政、咨询和业务发展人员的招聘和培训，以建立美国办事处 [10%]
- 定期召开会议和审查，以确保美国办事处高效有效运营 [10%]
营销管理
- 监督公司在美国的品牌存在、营销流程和促销活动 [5%]
- 为销售人员 and 合作伙伴制定销售策略 [5%]
- 在战略性新客户获取工作中确保客户满意度和客户支持 [5%]
作为受益人为公司活动的示例，申请人表示：
[受益人]最近与一家私募股权公司谈判并签署了一项协议。[申请人]的角色将是帮助投资者识别、验证并完成对北美各地市场研究公司的投资。为实现这一目标，[受益人]一直在积极与正在考虑资本注入和/或收购的市场研究公司进行沟通。
申请人补充道：
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[受益人]将专注于以下方面以发展[公司]：
- 管理咨询服务的新客户获取。
- 代表 PE 投资者识别收购目标。
- 在行业内开展推广和公共关系[原文如此]活动。
[受益人]将通过以下方法监督[申请人]的品牌存在：
- 加入行业特定协会。
- 参加行业活动。
- 获得行业媒体 coverage：印刷和在线。
- 向高度针对性的行业联系人推广工作经验、服务产品和最佳实践。
审理主任否决了申请，称“这些职责本身似乎并不主要具有行政性质”。审理主任还认定，申请人未表明“受益人正在指导组织的管理”。
在上诉中，申请人主张审理主任对法规的解释过于狭窄，因为“行政身份”的定义包括受益人“[指导]组织或组织的主要组成部分或职能的管理”的要求；受益人无需指导“组织的管理”。
申请人表示：
[申请人提交了一封信[描述受益人的预期职位]。根据[美国公民及移民服务局（USCIS）]否决通知本身的措辞，佛蒙特服务中心承认该信“将受益人的职责描述为具有行政性质”。一方面承认职责具有行政性质，另一方面，USCIS 否决通知却继续称该职位不具有行政性质。
申请人选择性地阅读了否决通知。所涉短语源自以下段落：“尽管该信……将受益人的职责描述为具有行政性质，但记录中的证据并不支持该主张。”结合上下文阅读时，很明显，在引用的段落中，审理主任既未“承认”也未“认可”“职责具有行政性质”。相反，审理主任仅承认申请人声称这些职责属于行政人员的职责。
在若干情形中，申请人列举的是职责而非受益人将履行的具体任务。例如，申请人未确切解释受益人
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将做什么来发展与外部实体的关系、监督公司的品牌形象以及确保客户满意度。
准备报告、与会计师和律师会面以及开展推广活动，本身并不显然是行政职能。在没有进一步细节和信息的情况下，我们无法认定受益人参与这些活动表明他将成为行政主管。
具体细节显然是判断受益人的职责是否主要具有行政性质的重要指标，否则满足定义就只是重述法规而已。Fedin Bros. Co., Ltd. v. Sava, 724 F. Supp. 1103, 1108 (E.D.N.Y. 1989), af('d, 905 F .2d 41 (2d. Cir. 1990)。实际职责本身揭示了雇佣的真实性质。!d. 因此，笼统陈述受益人模糊的工作职责或宽泛表述的商业目标是不够的；法规要求对受益人的日常工作职责作出详细描述。
其他职责以存在下属员工为前提，例如受益人对培训的监督权及其召集会议的权力。正如我们将在下文讨论的，申请人在提交申请时并无此类员工。这些职责至多代表申请人对受益人在未来某一时点、待空缺职位填补后职责将为何的预期。
我们注意到，申请人提交的宣传材料使所提交职位描述的准确性受到质疑。一本名为 的宣传册载有该组织若干管理人员的“领导简介”。受益人的简介称“他在有机和无机业务发展两个执业领域为我们的客户提供咨询。”这表明，在面向潜在客户的宣传材料中，申请人将受益人描述为该组织的在职顾问。所提供的职位描述未提及受益人积极参与客户咨询，而这与对下属顾问的行政级别监督截然不同。因此，申请人的证据前后不一致，职位描述不足以证明受益人的职责性质将主要具有行政性质。
- 人员配置
除所要求的职责描述外，USCIS在审查受益人所主张的行政主管身份时，会审查全部记录，包括公司组织结构、受益人下属员工的职责、是否有其他员工使受益人免于履行运营职责、业务性质以及任何其他有助于理解受益人实际职责和在业务中角色的因素。
“行政主管身份”一词的法定定义侧重于个人在复杂组织层级（包括组织的主要组成部分或职能）中的较高职位，以及该人指导该组织的权力。该法第101(a)(44)(B)条。个人不会仅因拥有行政头衔或仅因作为所有者或唯一管理员工“指导”企业而在法定意义上被视为行政主管。
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该定义的内在要求是，受益人必须主要关注组织的总体目标和政策，而非企业的日常运营。
当申请人于2016年10月提交申请时，申请表显示该公司有一名美国员工，此人显然是与受益人共同创办该公司的人。申请人的商业计划称该公司“将聘用一个顾问团队”，但并未称其已经聘用。同一文件称该公司“已通过一名美国承包商并在印度实体的一些支持下，为美国客户完成了多个咨询项目”。申请人未提供书面证据支持该主张，也未说明外包工人的数量及其所从事工作的性质。
商业计划还称，该公司“计划在2017年第四季度前”聘用两名顾问、一名办公室经理、一名业务发展总监和一名业务发展经理。组织结构图显示了该公司2017年和2019年第四季度的预计结构，但这些预测并未确立该公司在申请提交之日的人员情况。申请人必须证明在申请提交之日具备资格。见8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。我们仅在为新办公室提交的申请情形下才考虑拟议的未来聘用。见8 C.F.R. § 214.2(1)(3)(v)(C)(3)。申请人不主张其符合新办公室的标准。因此，我们无需讨论已计划但尚未填补职位的具体细节。
即便在当时，两份预计组织结构图均未表明该公司将聘用首席执行官职位描述中所示的“销售人员”（以及尚待聘用的业务发展总监的职位描述中所示，该总监将“[与]首席执行官合作确定销售团队的方向”）。
审理主任认定，申请人在提交申请时没有足够员工使受益人免于履行日常经营业务所必需的非行政任务。审理主任还认定，该公司尚未具备可供受益人在行政层面加以指导的管理结构。审理主任补充说，由于申请人必须在提交申请时证明资格，申请人不能通过解释其未来聘用更多下属员工的计划来克服这一认定。
指导一个组织或其主要组成部分或职能的管理，是“行政主管身份”定义的内在要求。申请人称受益人指导“该组织的一项主要职能”，具体为“发展关系、签订咨询协议、监督品牌形象以及确保客户满意度”。申请人未证明截至提交申请之日，现有的内部或外包工人将执行与这些职能相关的非行政性日常活动。如果受益人没有可向其委派某一特定职能的下级员工，那么受益人将亲自履行该职能而非指导该职能。记录未证明受益人与任何这些“主要职能”相关的职责将主要具有行政性质。
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审理主任在驳回通知中称，申请人未回应一项“提供佐证证据……证明受益人已被隔离于日常非合格职责之外”的要求。在上诉中，申请人抗议称审理主任并未提出此类要求。我们审查了补证要求（RFE）。虽然审理主任在RFE中未使用这些确切措辞，但审理主任确实要求提供额外证据，以证明受益人的职位符合行政主管身份的定义，该定义包括要求受益人的职责主要是行政主管职责而非较低级别的运营或行政任务。如果受益人不亲自履行这些较低级别任务，则必须有其他人代为履行。
在上诉中，申请人称其依赖其海外关联公司“庞大的支持团队”，但申请人未就此点详述，也未提供任何证据佐证或澄清申请人在海外外包工作的性质和范围。
申请人记录了与第三方办公场所及文书和服务提供商的办公室服务协议，以及与一家招揽潜在客户的公司的营销协议。这些协议涉及某些行政和支持职能，但不涵盖作为申请人收入来源的核心运营业务任务。申请人是一家没有在职顾问的咨询公司。在此背景下，具有重要意义的是，申请人曾告知潜在客户，受益人本人积极“在我们的两个执业领域为我们的客户提供咨询”。
记录中不完整且有时相互矛盾的证据不足以证明受益人将主要履行行政主管职责。
B. 以行政主管身份从事的海外雇佣
审理主任在驳回通知中认定，申请人未证明受益人在海外的职位符合行政主管身份，但驳回通知几乎未作讨论以解释或详述这一认定。
受益人担任该海外实体的董事总经理，拥有由42名员工组成的下属员工队伍，其中包括五名部门负责人，每人各有其下属员工。申请人提交了工资记录以支持海外实体组织结构图所示的人员配置水平。审理主任未解释为何证据不能表明受益人监督了多层管理层，而这些管理层又控制了该海外公司的各项运营和行政职能。
申请人就受益人在美国和印度的职位提交了基本相同的职位描述。不同之处在于，印度的公司人员配备充足，使受益人无需履行公司的业务职能。因此，记录支持申请人的主张，即其作为该外国实体的董事总经理，主要履行行政职责。
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我们撤销审理主任关于申请人未满足此项资格要求的认定。
III. 临时雇佣
除审理主任的决定之外，受益人对申请实体及其海外关联公司的所有权还引发了另一个问题。如果受益人是公司的所有人或主要股东，则申请必须附有证据证明受益人的服务将用于临时期间，以及证据证明受益人在美国完成临时服务后将被调往海外任职。8 C.F.R. § 214.2(1)(3)(vii)。
申请人承认受益人拥有该外国实体85%的股份以及申请美国雇主90%的股份。因此，上述规定适用于本程序。申请人未能证明其意图让受益人的雇佣为临时性质，也未能证明其将在受益人在美国完成临时派遣后将其调往海外。基于这一额外理由，申请人未能证明其符合所寻求类别的资格。
IV. 结论
申请人未能证明其将主要以行政身份雇佣受益人。申请人也未能证明受益人将在美国完成临时服务后被调往海外。
裁定：上诉被驳回。
引用为 Matter of A-C-G-, Inc., ID# 519705 (AAO Aug. 4, 2017)
