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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：38068492 日期：2025年8月4日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名财务顾问和企业家，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，以及对此分类所附工作要求豁免的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS驳回了申请，认定申请人未能证明豁免所要求的工作邀请、从而豁免劳工证将符合国家利益。申请人向SCOPS提交了重新开案和复议动议，该动议被驳回。现根据8 C.F.R. § 103.3，本事项提交至本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊才能的个人。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须随后证明其值得行使自由裁量权，豁免工作要求，以符合“国家利益”。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国
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公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，¹ 在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
二、分析
A. EB-2分类
SCOPS认定申请人已确立其作为高级学位专业人士的基础EB-2分类资格。高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(K)(2)。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。根据SCOPS，申请人拥有外国同等学士学位加上该专业领域五年逐步提升的经验。本办公室不同意。
为支持其作为高级学位专业人士的主张，申请人提交了一份学术评估，声称“课程性质和所涉学分表明她获得了俄罗斯联邦国家资助教育机构经济学四年制文学学士学位的外国同等学历”。然而，该学位相关的成绩单显示她于2010年入读该项目并于2013年6月毕业。美国学士学位通常要求四年教育。Matter of Shah, 17 I&N Dec. 244 (Reg'l Comm'r 1977)。申请人未能证明她接受了四年教育以获得其经济学学位。由于她未能证明其拥有外国同等学士学位，她未能确立其根据8 C.F.R. § 204.5(K)(2)属于高级学位专业人士，本办公室撤回SCOPS的相反认定。
申请人未主张其在科学、艺术或商业方面具有特殊才能。因此，本办公室亦撤回SCOPS关于申请人已确立其基础EB-2分类资格的认定。见本法第203(b)(2)(A)条（为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊才能的个人）。
B. 国家利益豁免
SCOPS认定，虽然申请人确立了其拟议事业的实质价值，但她未能证明其国家重要性以满足Dhanasar的第一项要件。SCOPS还认定，虽然申请人确立了其处于有利地位推进其拟议
¹ 见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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事业以满足Dhanasar的第二项要件，但她未能证明权衡之下豁免工作要求将有利于美国，即Dhanasar的第三项要件。
本办公室同意申请人未能确立其拟议事业的国家重要性。由于该问题对上诉具有决定性，本办公室特此保留申请人是否已确立其在Dhanasar其余要件下资格的问题。见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和行政机关无需对其结果所不必需的问题作出认定”）；另见Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n. 7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的未来影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。本办公室“寻找拟议事业的更广泛影响”，并解释称“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”同上，at 890。本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济效应的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”同上。
在基础案卷中，申请人提交了一份陈述，解释其拟议事业是在[已隐去]纽约开设一家公司，为实体和个人提供税务咨询。根据申请人的商业计划，该公司将通过创新方法，例如，吸引外国公司在美国扩展业务，为美国公民创造就业机会，支持中小企业的增长和稳定，增强金融素养，促进更公平更高效的税收制度，改善财务健康和稳定，制定行业标准，并支持国家倡议，从而广泛增进社会福利。该计划预计第一年收入和销售额为400,000美元，公司将雇用四名全职员工和两名报税季员工。
在驳回合并动议时，SCOPS认定，虽然申请人打算在商业中提供有价值的服务，但她未提供足够的信息和证据来证明其拟议事业的预期影响将充分超出其未来客户和业务范围，以与国家重要性相称的水平影响其领域或更广泛的美国经济。在上诉中，申请人主张，在相关部分，SCOPS未适当权衡其国家重要性的证据。
申请人主张，SCOPS未考虑其拟议事业与关键国家利益相一致，例如协助移民拥有的企业。然而，仅仅在重要领域或政府实体描述为优先事项的领域工作，不足以确立拟议事业的国家重要性。见同上，at 889（解释在确定国家重要性时，本办公室不关注个人将工作的领域、行业或职业的重要性，而是关注“外籍人士拟从事的具体事业”）。
她还声称SCOPS的决定低估了她的业务增长和就业预测。然而，申请人未提交任何支持性证据来佐证商业计划中的主张和数字。在上诉中，申请人提交了其商业
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计划的附录，但该附录同样包含未经佐证的说法，且未证明其声称的收入和就业预测，即使可信、合理或有据，如何具有雇用美国工人的显著潜力，或如Dhanasar所设想的那样为我国提供其他重大积极经济效应。同上，at 890。例如，申请人未表明其未来人员配置水平将如何利用纽约市地区的大量劳动力，或如何在区域或全国层面实质性影响就业创造和经济增长，从而被理解为具有国家重要性。
申请人还主张她清楚地证明了其拟议事业的更广泛影响。然而，申请人在其原始商业计划中的陈述，包括她将支持中小企业的发展和稳定、促进更公平、更高效的税收制度，以及在商业计划附录中称她将例如促进移民企业家的融入和加强税收合规努力，在案卷中没有佐证的情况下，并不能证明其事业具有国家重要性。相反，申请人仅笼统地声称其公司将使用创新解决方案。我们承认Dhanasar裁决设想“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所产生的影响。”Id. at 893。然而，申请人在下级案卷中或现在在上诉中均未指明她打算实施的创新方法和改进，也未解释这些措施将如何对超出使用它们的个人或实体的领域产生全球或国家影响。此外，申请人未证明其拟议事业的方法或策略在多大程度上改进了美国已经可用并在使用的那些方法或策略，以至于其拟议事业将在其领域内或对美国具有国家或全球影响。
因此，申请人未能以优势证据标准证明其拟议事业的更广泛影响，即它将在其领域内具有全球影响，或将在经济萧条地区尤其产生重大积极经济影响，从而被理解为具有国家重要性。
III. 结论
申请人未能证明其符合基础EB-2签证类别的资格。申请人也未能证明其拟议事业的国家重要性，这是确立Dhanasar框架第一项要件的要求，以及她应获得“符合国家利益”的酌情豁免劳工证要求的资格。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能通过签发Fmm 1-862出庭通知，根据该法第240条启动驱逐程序。这些程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来签证或其他移民福利的资格丧失。
