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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：33276646 日期：2024年8月5日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名企业家，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位聘用要求。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定申请人符合以持有高级学位的专业人士身份获得EB-2分类的资格，但未能证明豁免所要求的职位聘用、并因此豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合EB-2签证分类资格，申请人必须证明其是在科学、艺术或商业领域拥有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人证明其符合基础EB-2分类的资格，则必须进而证明其值得以“国家利益”为由裁量豁免职位聘用要求。本法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法律和相关法规均未界定“国家利益”一词，但Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，¹ 在申请人证明以下各项时批准国家利益豁免：
1 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（加入第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布决定中）的意见，认定USCIS批准或否决国家利益豁免的决定属于裁量性质）。
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- 拟从事的事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟从事的事业；以及
- 权衡之下，豁免职位聘用要求将有利于美国。
同上。
二、分析
在其商业计划中，申请人陈述其拟从事的事业是开发并担任 一家美容诊所的首席执行官，该诊所提供以下项目：肉毒杆菌毒素、除皱治疗项目、面部和颈部真皮填充剂注射、唇部真皮填充剂注射、PDQ线雕以及radiesse胶原蛋白注射剂。该计划称，公司将总部设在佛罗里达州，在佐治亚州和加利福尼亚州设有两家营业场所，并将专注于为40至64岁的女性提供美容服务。
申请人提交了证据，证明其持有相当于美国工商管理学士学位，并拥有超过五年的渐进式商业经验。审理主任认定申请人符合以持有高级学位的专业人士身份获得EB-2分类的资格。本办公室同意。上诉中唯一的问题是，申请人是否符合以国家利益为由豁免职位聘用要求的资格，以及是否值得该豁免。
A. 实质价值与国家重要性
- 实质价值
Dhanasar第一项要件——实质价值与国家重要性——侧重于该个人拟从事的具体事业。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的 merit（价值）可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。审理主任认定申请人已证明其拟从事事业的实质价值。本办公室同意。
- 国家重要性
审理主任认定申请人未能证明其拟从事事业的国家重要性。在确定拟从事事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。这一考虑可包括：拟从事事业是否具有雇用美国工人的重大潜力（特别是在经济萧条地区）、是否具有其他重大积极经济影响、是否在该领域具有国家甚至全球影响，或是否具有表明国家重要性的其他更广泛影响。同上，第889-90页。审理主任认定，申请人未能证明其拟从事事业将产生重大积极经济影响、广泛增进社会福利、具有国家甚至全球影响，或以其他方式对其领域产生更广泛影响。
在上诉中，申请人主张审理主任对国家重要性作了狭义解释。他声称其拟从事事业具有雇用美国工人的重大潜力，并将通过创造直接和间接就业机会以及对就业的贡献产生其他积极经济影响。
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佛罗里达州、佐治亚州和加利福尼亚州的增长与经济刺激。申请人的商业计划书称，公司将设在佛罗里达州、佐治亚州和加利福尼亚州的未充分利用商业区。商业计划书预计，公司第一年将雇用14名“全职和兼职”员工，到第五年增至45名。计划称将创造90个间接就业岗位，但这是基于“其他个人服务”的就业乘数，而非专门针对美容师诊所。计划预测公司第一年净收入为-$81,927，到第五年增至$1,058,514。商业计划书称，美容师行业产生$2.9 billion的收入，预计到2028年的五年内将雇用164,848人。商业计划书并未表明，预计全职和兼职雇用14至45人以及创造90个间接就业岗位，在一个雇用164,848人的行业中代表雇用美国工人的重大潜力。该计划也未证明，公司在一个产生近$3 billion的行业中会有其他重大积极经济影响。See id. at 890（讨论雇用美国工人的重大潜力和其他重大积极经济影响作为国家重要性的指示因素）。
申请人还声称，审理主任忽视了“通过专业美容服务改善医疗保健可及性和结果所带来的更广泛社会影响”。申请人主张，其拟从事事业将增进个人的整体福祉和自信心，从而促进社会福利。申请人进一步主张，其拟从事事业与旨在改善医疗保健可及性、促进历史上未充分利用商业区经济发展的联邦倡议相一致。申请人提交了关于医疗美容市场、美容注射剂的未来、整容手术和皮肤外科需求上升、医疗美容吸引投资者、2022年医疗水疗行业状况以及移民企业家的文章。这些文章论述了医疗美容行业和移民企业家的重要性。然而，本办公室对国家重要性的评估并不侧重于影响某一领域或我国整体的问题的重要性，而是“侧重于外籍国民拟从事的具体事业”。同上，第889页。在此，没有任何文章提及申请人或论述其拟从事事业的潜在前瞻性影响。参见同上（解释本办公室在评估国家重要性时考虑拟从事事业的潜在前瞻性影响）。因此，这些文章不能证明其拟从事事业将超越其公司的个别客户，对医疗美容行业或更广泛的社会福利产生影响。参见同上（解释“我们寻找更广泛的影响”）。
申请人声称审理主任未充分考虑其推荐信及其在该领域工作的证据。申请人提交了雇主和同事的来信，这些信件赞扬其技能和成就，但未论述其拟从事的事业。例如，D-O-V-T-2赞扬申请人在 的工作，并表示他“将成为任何公司的出色且成功的补充”。H-S-描述了申请人对l 的成功重组，并表示相信他“将服务于美国国家利益”。S-M-W-赞扬申请人在 的工作，并表示他“将对美国做出相当大的贡献”。1-P-叙述了其与申请人的成功合作，并表示申请人将做出“对美国发展的重大贡献”。虽然他们证明其过去的成就并表示相信其有能力为美国做出贡献，
2 本办公室使用首字母缩写以保护所提及个人的隐私。
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但他们并未讨论申请人具体拟从事的事业或该事业将对医疗美容行业产生的任何影响。
申请人还提交了一封来自F-J-Q-的信函，F-J-Q-是[已隐去]的专业实践助理教授，其在信中表达意见认为申请人符合国家利益豁免资格。F-J-Q-称申请人拟从事的事业具有国家重要性，因为美容诊所有助于"国家的整体福祉、自信和生活质量"，并通过为熟练专业人员创造就业机会而为经济作出贡献。F-J-Q-引用了申请人商业计划中的就业和收入预测，但未具体说明申请人拟从事的事业将如何超越其诊所的个别客户，以与国家重要性相称的方式影响社会福利和国家经济。Cf id. at 892（指出Dhanasar提交了具有证明力的专家信函，描述了其特定研究与美国战略利益相关的重要性）。
在Dhanasar案中，我们认定请愿人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会更广泛地影响其领域。Id. at 893。在此，记录未显示申请人拟从事的事业将充分超越其公司的客户，以表明国家重要性的方式更广泛地影响其领域。
C. Dhanasar框架的其余要件
申请人未确立其特定拟从事事业的国家重要性，且不符合Dhanasar框架的第一项要件。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留对申请人根据Dhanasar框架第二和第三项要件之资格的裁定。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出"法院和机构无需对结果所不必需的问题作出认定"）；see also Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
申请人未确立其拟从事事业的国家重要性，且不符合Dhanasar分析框架的第一项要件。因此，其未证明其有资格或作为自由裁量事项在符合国家利益的情况下值得豁免职位邀请要求。
裁定：上诉被驳回。
