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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：37599899 日期：2025年8月7日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名博士后医学研究员，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对该分类所附职位邀请要求的国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS驳回了申请。SCOPS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。然而，SCOPS得出结论，记录未能证明豁免职位邀请要求、从而豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人证明符合基础EB-2分类资格，则必须进而证明其值得行使自由裁量权，豁免职位邀请要求，以符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可行使自由裁量权，1 在申请人证明以下事项时授予国家利益豁免：
- 拟议事业兼具实质价值和国家重要性；
1 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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- 该个人处于有利地位推进拟议事业；且
- 权衡之下，豁免职位邀请要求将有利于美国。
同上。
二、分析
申请人将其拟议事业描述为计划在一家医院和一所医学院继续其博士后医学研究。她的研究“专注于推进我们对阑尾和卵巢肿瘤来源的腹膜癌病的预后和治疗的理解，[并]研究细胞减灭术（通过手术缩小肿瘤体积）联合热灌注化疗（CRS/HIPEC）的作用。”申请人进一步阐述，其正在进行的活跃研究项目包括但不限于研究“围绕锌缺乏在肺损伤和脓毒症/ARDS中作用的知识空白，阐明循环锌水平与脓毒症相关急性呼吸窘迫综合征（ARDS）之间的复杂关系。”申请人还描述了其特定研究事业的重要性，基于临床前研究表明较低锌水平与肺损伤增加之间存在相关性，值得进一步了解。
除认定申请人符合作为持有高级学位的专业人士的第二优先分类资格外，SCOPS还得出结论，拟议事业具有实质价值。本办公室同意这些认定。然而，SCOPS认定记录未能证明拟议事业具有国家重要性，如Dhanasar第一项要件所要求；申请人处于有利地位推进拟议事业，如Dhanasar第二项要件所要求；以及权衡之下，豁免职位邀请要求、从而豁免劳工证将有利于美国，如Dhanasar第三项要件所设想。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
基于下述理由，本办公室认定拟议事业兼具实质价值和国家重要性，如Dhanasar第一项要件所要求；然而，记录未能证明申请人处于有利地位推进拟议事业，如Dhanasar第二项要件所要求。参见同上。由于记录不满足具有决定性的Dhanasar第二项要件，本办公室保留对权衡之下豁免职位邀请要求、从而豁免劳工证是否有利于美国的意见，如Dhanasar第三项要件所设想。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90；另参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
A. 国家重要性
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体事业”并考虑其潜在预期影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在Dhanasar中，本办公室指出“我们寻求拟议事业的更广泛影响”，且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”同上。本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他实质性
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积极经济效应的事业，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，at 890。此外，本办公室认识到科学、技术、工程和数学（STEM）领域进步的重要性，以及拥有高级STEM学位的人员在促进这一进步中的关键作用，尤其是在对美国竞争力重要的STEM领域。参见 generally 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(4), https://www.uscis.gov/policymanual。2
SCOPS认定申请人的拟议事业不具有国家重要性，基本上是因为她未能证明其预期研究“将以如此大规模运作，并足以更广泛地影响或推进该领域或行业（或在领域内具有更广泛影响），……改善或解决国家短缺，创造数百个就业岗位，产生达到国家重要性水平的影响，或触发实质性积极经济影响。”
经重新审查，本办公室认定，与SCOPS的结论相反，记录证明拟议事业具有国家重要性，如Dhanasar第一项要件部分所要求。更具体而言，记录证明申请人所贡献的博士后医学研究通过Dhanasar第一项要件所具体设想的医学进步类型，在医学研究和医学实践领域具有国家甚至全球影响。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。基于记录，申请人的预期事业将更可能而非不可能具有国家重要性。参见同上；另参见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376（将申请人的举证责任描述为证明其主张“更可能而非不可能”为真）。因此，本办公室撤回SCOPS的相反结论。
B. 处于有利地位推进拟议事业
Dhanasar第二项要件将焦点从拟议事业转向从事该事业的个人。为确定个人是否处于有利地位推进拟议事业，本办公室考虑的因素包括但不限于：在相关或类似工作中的教育、技能、知识和成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。参见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
申请人提交了关于其教育的信息，包括其外国医学博士学位和一份具有证明力的学历评估。本办公室认为申请人与拟议事业相关的STEM领域医学博士学位是证明Dhanasar第二项要件的特别积极因素。3 参见 generally 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(4), https://www.uscis.gov/policymanual。然而，与记录中的其他证据一并考虑时，申请人未能表明其处于有利地位推进其拟议事业，如Dhanasar所设想。
2 本办公室确认申请人拥有STEM领域的高级学位。 3 学历评估认定申请人的外国医学博士学位“等同于美国认证学院或大学的医学博士学位”。参见 8 C.F.R. § 204.5(k)(2)（将“高级学位”相关部分定义为“任何美国学术或专业学位或高于学士学位的外国同等学位”）。
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记录包含关于申请人所贡献的先前研究的信息，包括出版物和引用信息。申请人还提交了描述其未来活动计划的个人陈述，以及其他医学研究人员的推荐信。
SCOPS认可了记录中的信息；然而，SCOPS指出，记录显示申请人的先前研究活动是合作性的，且她往往不在研究成果的主要作者之列。SCOPS还指出，记录中关于其研究经费的信息有限。基于上述问题及类似问题，SCOPS认定记录未能证明申请人处于有利地位以推进拟议事业。
在上诉中，申请人重申其教育、技能和知识表明她处于有利地位以推进拟议事业。她还重申，其关于研究项目的个人陈述表明拟议事业包含“其当前和先前工作的延伸——因此清楚表明其先前工作将显示她处于有利地位”。她还重申，推荐信证明她处于有利地位以推进拟议事业，她“在其许多研究中发挥了关键作用……在四篇出版物中列为第一作者”。
申请人未能证明她处于有利地位以推进拟议事业，原因有几点。第一，记录未证明申请人的拟议事业将如何获得资助。在Dhanasar案中，我们强调“政府实体的持续关注和资助……使[该申请人]处于有利地位，以继续推进其高超音速技术研究的拟议事业”。参见Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 892-93。相比之下，在本案中，记录未证明申请人拟作为其拟议事业开展的前瞻性研究获得任何特定来源的资助。缺乏前瞻性资助，几乎无法支持认定拟议事业具有潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣水平，从而使申请人处于有利地位以推进拟议事业。
第二，尽管申请人提交了描述其先前研究并表明她打算继续开展类似研究的个人陈述，但其个人陈述几乎没有提供关于她计划如何实现其总体目标的细节。例如，申请人的个人陈述或记录其余部分均未证明申请人预计何时获得资助、开展某些研究阶段、准备出版信息，以及关于构成Dhanasar第二项要件所设想的未来活动模式或计划类型的拟议研究的其他细节。参见Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。除此之外，申请人关于为类似于其已开展的研究作出贡献的笼统意图，并未强烈表明存在未来活动的模式或计划。
第三，我们认可申请人的学术经历和先前研究与拟议事业相关。然而，正如SCOPS所述，记录未提供充分信息说明其在相关或类似努力中的成功记录。申请人提供了关于其在2019年至2024年间发表或合著的九篇研究文章的信息；然而，记录未证明在五年期间发表或合著九篇出版物相对于其他医学研究人员的重要意义。例如，记录证明
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申请人的一些合著者分别发表了248篇文章、被引用6,238次，以及73篇文章、被引用452次，尽管日期范围未明确。此外，正如SCOPS所述，申请人在许多这些研究文章中的作用似乎较弱，因为在其中六篇文章中，她分别被列为第四、第六（两次）、第七、第十和第十一位署名研究人员。尽管申请人在上诉中声称她是四篇文章的第一署名研究人员，但记录证明在她简历上列出的文章中，她仅在三篇中为第一署名研究人员。同样，记录证明在五次会议报告中，她仅在两次中为第一署名研究人员。
记录中包含申请人文章的引用信息，她声称来自Google Scholar；然而，该一页文件本身未表明其来源，这使人怀疑其是否如申请人所称。参见，例如，Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591 (BIA 1988)。除了引用信息是否来自Google Scholar的问题外，该信息几乎无法支持申请人引用率使其处于有利地位以推进拟议事业的结论。例如，在申请人为第一署名研究人员的三篇文章中，这些文章在2019年至申请人于2024年提交Form I-140（外籍工人移民申请）期间分别获得16次、8次和0次引用。申请人的大多数引用来自两篇文章，而她不在前三名署名作者之列。记录未澄清部分或全部引用是否为自我引用或申请人文章合著者的引用，而非来自尚未熟悉文章发现的非关联研究人员的引用。此外，记录未对申请人获得的引用进行背景说明，以表明引用研究人员是否对这些文章持正面评价或其他评价。根据USCIS政策手册，证明申请人作品具有较强引用历史的文件，或显示围绕申请人作品的正面讨论或采用情况的已发表文章摘录，是可能证明申请人处于有利地位以推进拟议事业的证据类型。参见一般性规定6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3), https://www.uscis.gov/policymanual。在此，申请人未证明其引用记录或围绕其已发表作品的讨论或采用情况反映了足以满足Dhanasar第二项要件的成功记录。
最后，我们认可申请人提交了其他医学研究人员的推荐信。然而，推荐信一般表明申请人在其许多研究项目和活动中发挥了支持作用。相关地，如上所述，申请人为署名研究人员的三篇文章在她提交Form I-140时获得很少或没有引用，这并未证明在类似努力中取得多大成功，或来自其他相关个人的兴趣。参见Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。尽管推荐信支持申请人已协助——且可能继续协助——其他研究人员开展其研究项目的结论，但它们不支持申请人处于有利地位以推进拟议事业的结论。
综合考虑全部情况，申请人未能以优势证据证明她处于有利地位以推进其拟议事业；因此，她未能证明其满足Dhanasar框架的第二项要件。
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III. 结论
由于记录未证明申请人处于有利地位以推进拟议事业，我们认定申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格，或未能以自由裁量权证明其理应获得国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或否则不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发Form I-862（出庭通知）而根据《移民与国籍法》第240条面临驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来签证或其他移民福利资格丧失。
