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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：27459550 日期：2023年8月10日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名惩教官员及巴西陆军前成员，寻求被归类为科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。移民与国籍法（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求对此EB-2移民分类所附的工作邀请要求给予国家利益豁免。见本法第203(b)(2)(B)(i)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人符合所请求的EB-2分类资格，也未能证明其值得获得国家利益豁免。此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合 underlying EB-2签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(B)(i)条。
特殊能力是指显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇的专业知识水平。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人必须首先提交满足六类证据中至少三类的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。1 然而，满足至少三项标准本身并不确立此分类的资格。2 本办公室随后将进行最终实质审查，以决定证据整体是否显示
1 如果这些类型的证据不适用于该个人的职业，申请人可以提交可比证据以确立其资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(iii)。 2 USCIS此前已确认此两部分审理方法在特殊能力外国人情形中的适用性。参见一般性文件，6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2)，https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-f-chapter-5。
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其被认可为具有显著高于该领域通常所遇的专业知识水平。
一旦申请人证明其作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力的人士符合资格，其随后必须证明其值得获得对工作邀请要求"在国家利益"方面的自由裁量豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未定义"国家利益"一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项3，在申请人证明以下内容时授予国家利益豁免：
- 拟议事业兼具实质价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免工作邀请要求将有利于美国。
二、分析
由于申请人未表明或证明其符合持有高级学位的专业人士资格，需处理的主要问题是申请人是否确立了其作为科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士的EB-2分类资格。
A. 职业性质和拟议事业
为符合作为具有特殊能力的人士的EB-2分类资格，申请人必须在其职业或行业背景下提交证据，以表明其满足六项监管标准中的至少三项，从而满足初始证据要求，并最终证明其具有显著高于其领域通常所遇的专业知识水平。本法第203(b)(2)条和8 C.F.R. § 204.5(k)。
记录显示，申请人自2006年至2019年在巴西陆军担任士官。在表格ETA 750B（外国人资格声明）中，申请人提供其军事职责包括更新和审计人员数据库以及保护电子通信系统信息。他还表示，自2021年8月起，他在新罕布什尔州担任惩教官员，并且此前（2020年6月至2021年9月）在[已隐去]工作，提供安保服务。
他在表格I-140（外籍工人移民申请）中表示，他拟在美国从事"军事官员特别和战术行动"工作，后来他表示其职业将是"安全专家"。他提交了一份商业计划，表明他打算在安保服务领域担任顾问和培训师，结合其在军事、执法和安保服务领域的经验。
3 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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B. 证据标准
在评估申请人作为具有特殊能力的人士的资格时，审理主任认定申请人提交了与8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)、(B)、(C)、(E)和(F)标准相关的证据，并认定其仅满足一项标准。具体而言，审理主任认定申请人满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B)下关于十年全职经验的标准。
在上诉中，申请人主张其满足另外三项标准。4 基于下述理由，本办公室认定申请人未满足作为具有特殊能力的人士的EB-2分类的至少三项初始证据标准。
执业专业或特定专业或职业认证的许可证。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(C)
作为其执业专业或职业许可证的证据，申请人提交了其巴西陆军身份证的副本。审理主任认定申请人不满足此标准，因为其未证明所提交的文件是从事特定专业或职业的许可证或认证。
在上诉中，申请人提及先前提交的证据并主张"我们提交了巴西陆军成员卡"。其未承认或质疑审理主任认定其不满足此标准的依据。此外，申请人未表明其拥有或需要在美利坚合众国作为军事官员或安保服务顾问和培训师从事其拟议专业或职业的许可证或认证。本办公室同意审理主任的认定，即申请人未提交满足此标准的证据。
专业协会会员资格的证据。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(E)
在上诉中，申请人坚持其提交的证据足以证明其在巴西陆军的成员资格满足此标准的要求。5 申请人的原始提交包括上述巴西陆军身份证副本以及来自Eb.mil.br的在线打印件，其中提供了巴西陆军的使命和愿景声明。具体而言，其表明陆军使命是帮助保障国家主权、宪法权力和法律秩序，其愿景是拥有充足资源和高度训练有素的人员。申请人未提供任何额外信息或证据关于
4 在上诉中，申请人不质疑审理主任的认定，即其未确立8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)下官方学术记录标准的资格。此外，申请人在审理主任面前或上诉中均未主张8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(D)下的资格。由于申请人未提供任何证据或论点涉及这些标准，本办公室认为这些问题已被放弃。见 Matter of R-A-M-, 25 I&N Dec. 657, 658 n.2 (BIA 2012)（指出当提交方未对不利决定中处理的问题提出上诉时，该问题即被放弃）。另见 Sepulveda v. U.S. Atty. Gen., 401 F.3d 1226, 1228 n.2 (11th Cir. 2005)（引用 United States v. Cunningham, 161 F.3d 1343, 1344 (11th Cir. 1998)）。 5 在上诉中，申请人未继续其先前主张，即其在[已隐去]的成员资格——一个由军事预备役人员在[已隐去]巴西创立的非营利私人组织——是8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(E)下的合格成员资格。
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此协会、其目的或其成员资格要求，以支持其关于自己是专业协会成员的主张。
8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(E) 的规定要求“[e]专业协会会员资格的证明。”6 在此，申请人未能证明其巴西陆军成员身份等同于其在“专业”协会中的会员资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(2) 的规定包含以下相关定义：“专业是指本法第 10l(a)(32) 条所列职业之一，以及任何以美国学士学位或其外国同等学历为进入该职业最低要求的职业。”7 在本案中，申请人未证明巴西陆军符合专业协会的资格。文件材料未反映巴西陆军拥有由已获得美国学士学位或其外国同等学历的个人组成的会员团体，也未反映该组织在其他方面构成符合该监管标准的专业协会。因此，申请人未能证明其满足该标准的监管要求。
III. 结论
申请人未能证明其满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(C) 和 (E) 的标准。尽管申请人在上诉中主张其符合与 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(F) 所规定的成就认可有关的另一项标准，我们无需处理这一进一步主张，也无需处理审理主任依据 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(B) 作出的有利认定，因为其无法满足 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii) 项下三项标准的初步证据要求。此外，我们无需作出最终实质审查以评估申请人是否已达到特殊能力分类所要求的专业水平。另外，我们无需就作为自由裁量事项，其是否依据 Dhanasar 分析框架有资格或以其他方式值得获得国家利益豁免作出决定。因此，我们保留这些问题。8 基于上述理由，上诉将被驳回，每一项理由均作为本决定的独立且替代性依据予以考虑。
裁定：上诉被驳回。
6 另见 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.5(B)(2)。 7 本法第 101(a)(32) 条规定，“‘专业’一词应包括但不限于建筑师、工程师、律师、医师、外科医生以及小学或中学、学院、学术机构或神学院的教师。” 8 见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25-26 (1976)（指出，与法院一样，联邦机构通常无需作出对其所达结果不必要的认定和决定）；另见 Matter ofL-A-C-, 26 I&N Dec. 516, n.7（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
