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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：27260353 日期：2023年8月10日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人，一名危险废物管理顾问，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士成员和具有特殊能力个人，以及对此分类所附工作要求（即劳工证）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心主任拒绝了该申请，认定申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格，但未能证明其处于有利地位推进该事业，并且豁免所需的工作邀请（从而豁免劳工证）将符合国家利益。此事现上诉至本办公室。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，需通过优势证据标准证明资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将撤销主任的决定，并将此事项发回重审，以作出符合以下分析的新决定。
一、法律
要确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明符合 underlying EB-2 签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。该法第203(b)(2)(B)(i)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。或者，申请人可以提交“官方学术记录，显示外籍人士拥有美国学士学位或外国同等学位，以及现任或前任雇主出具的证明信，显示该外籍人士在专业领域拥有至少五年的渐进式学士后工作经验。”8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)。
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特殊能力是指显著高于科学、艺术或商业领域通常遇到的专业知识水平。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人必须首先提交满足六类证据中至少三类的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。然而，满足至少三项标准本身并不确立此分类的资格。1 如果申请人做到这一点，我们将进行最终实质审查，以决定证据整体是否显示他们被认可为具有显著高于该领域通常遇到的专业知识水平。
如果申请人证明符合 underlying EB-2 分类的资格，他们必须随后确立他们值得“在国家利益下”自由裁量豁免工作邀请要求。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可行使自由裁量权，2 如果申请人证明以下事项，则授予国家利益豁免：
- 拟议事业具有实质价值和国家重要性；
- 个人处于有利地位推进其拟议事业；以及
- 总体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。3
二、分析
如前所述，主任认定申请人（其声称符合EB-2分类资格，既作为高级学位专业人士又作为具有特殊能力的个人）符合持有高级学位的专业人士成员资格。然而，主任认定记录未确立其在Dhanasar框架第二和第三项下的资格，因此认定其不符合豁免工作邀请要求的资格。
基于以下讨论的理由，我们将撤销主任的决定，并将此事项发回主任重审，以作出新决定。
A. 持有高级学位的专业人士成员
我们撤销主任关于申请人属于持有高级学位的专业人士成员的认定。申请人提交了官方学术记录，证明其拥有哥伦比亚大学1988年完成的建筑学学士学位。申请人还提供了证书评估员对其教育的评估。评估员得出结论，申请人的外国学士学位在学术上等同于美国学士学位。在拒绝决定中，主任表示申请人“随I-140表格提交了证据，证明[他]已完成建筑学学士学位，因此符合……成员资格”
1 USCIS此前已确认这一两步骤审理方法在特殊能力外籍人士背景下的适用性。参见一般性文件，6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2)，https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-f-chapter-5。 2 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。 3 参见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 888-91，关于这三项条件的详细阐述。
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持有高级学位的专业人士。因此，目前USCIS无需评估[他]是否也符合特殊能力外籍人士的资格。”
然而，如前所述，不具备高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位的个人，必须提供替代证据：学士学位或其外国同等学位以及“现任或前任雇主出具的证明信”，显示其在专业领域拥有五年的渐进式学士后工作经验。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)。在提交申请时，申请人提交了旨在证明其渐进式学士后工作经验的证据，即前雇主记录其就业的证明信。主任尚未审查此证据。
因此，我们将此事项发回主任重审。在重审时，主任应考虑申请人提交的渐进式学士后工作经验证据是否符合8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)，并确立其根据该法第203(b)(2)条符合持有高级学位的专业人士分类资格。如果主任认定申请人不是高级学位专业人士，则应随后确定申请人是否符合特殊能力个人的资格。
B. 特殊能力
如前所述，主任的决定未涉及申请人是否满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)中六项监管标准中的至少三项，并达到特殊能力分类所需的专业知识水平这一替代问题。在随申请提交的封面信中，申请人的律师表示他们提交了证据，证明申请人也符合物流和运营管理领域具有特殊能力的专业人士资格，如下所示：
- [他的]证书和专业会员资格证据；
- [他的]该领域学位和证书[]；
- [他的]工作经验[]证据；以及
- [已隐去]的组织章程[]，说明[他]作为公司法定代表的角色。
主任尚未审查此证据。
在重审时，主任应考虑申请人的证据，以确定其是否满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)中的三项监管标准。如果满足，主任应进行最终实质审查，以结论申请人是否达到显著高于特殊能力分类通常遇到的专业知识水平。见8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
C. 国家利益豁免
虽然主任认定申请人未确立豁免所需工作邀请将符合国家利益，但申请人必须首先证明符合 underlying EB-2 签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或具有特殊能力的个人。由于主任对这一首要门槛要求的认定被撤销，我们也
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撤销主任关于申请人未确立Dhanasar框架第二和第三项下资格的结论。
此外，正如申请人在上诉中强调的，主任对申请人Dhanasar框架下资格的分析很少提及申请人在初始提交中以及回应主任证据请求时提供的证据。审理官员必须充分解释拒绝签证申请的理由，以便申请人有公平机会质疑决定，并使我们有机会进行有意义的 appellate review。见8 C.F.R. § 103.3(a)(1)(i)；另见 Matter of M-P-, 20 I&N Dec. 786 (BIA 1994)（认定决定必须充分解释拒绝动议的理由，以便被申请人有有意义的机会在上诉中质疑该认定）。
在发回重审后，如果审理主任认定申请人证明其符合所依据的EB-2签证类别的资格，则其应在考虑所有先前提交的证据（包括申请人在上诉中提出的主张）后，作出新的国家利益豁免裁定。
III. 结论
我们将该申请发回重审，由审理主任重新考虑申请人是否已满足作为持有高级学位的专业人士成员、或者作为具有特殊能力个人的分类资格要求。此外，审理主任应正确适用Dhanasar分析框架的全部三项要件，以确定申请人是否已证明豁免职位邀请要求将符合国家利益。
命令：审理主任的决定被撤销。本事项发回重审，以作出与上述分析一致的新决定。
