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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：43388764 日期：2026年8月11日
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名医生，寻求以拥有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求获得国家利益豁免（NIW）。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS通过其服务中心运营处（SCOPS）否决了表格I-140，外籍工人移民申请（申请），认定记录证明申请人符合基础签证分类的资格，但他在国家利益方面不值得行使自由裁量权豁免工作要求。此事现根据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。申请人负有以优势证据标准证明其资格的举证责任。该法第291条；Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375 (AAO 2010)。本办公室对此事中的问题进行重新审查。Matter of Christo's Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进而证明其在“国家利益”方面值得行使自由裁量权豁免工作要求。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar案指出，USCIS可行使自由裁量权批准国家利益豁免，前提是申请人证明：
- 拟从事的事业兼具实质价值和国家级重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟从事的事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
同上。USCIS批准或否决NIW的决定在性质上属于自由裁量。见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第一、第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院意见一致）。
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二、分析
A 国家利益豁免
申请人持有相当于美国医学博士学位的外国同等学历，并在产科、妇科及母胎围产医学领域拥有超过13年的医疗保健经验。他将其拟从事的事业陈述如下：
我在美国的拟从事事业是担任专攻胎儿与母体医学的医学科学家。这项工作直接契合白宫应对孕产妇健康危机的蓝图，该蓝图强调迫切需要扩大围产期劳动力并使其多元化。目前，美国面临数千名产科医生、持证助产士、家庭医生及其他女性健康服务提供者的短缺，有700万育龄妇女居住在获得产科护理机会有限的县。
我的目标是通过为高危妊娠提供专业护理和管理，帮助弥合这一差距。
他随后列举了其职责，包括：产前护理、降低孕产妇死亡率、改善全国性结果、培训与教育，以及研究与开发。
- 实质价值与国家级重要性（合并构成Dhanasar第一项要件）
第一项要件，即实质价值与国家级重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。
在确定拟从事事业是否具有国家级重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。在评估国家级重要性时，相关问题不是外籍人士将从事的行业或职业的重要性。相反，本办公室聚焦于“外籍人士拟从事的具体事业”，并考察说明其实际拟从事工作的“潜在前瞻性影响”的证据。同上。申请人必须证明拟从事事业将“更广泛地影响该领域……”（同上，第893页），且具有“更广泛的影响”（同上，第889页）。此类事业可能在特定领域内具有“国家甚至全球影响，例如源于某些改进的制造工艺或医学进步”（同上，第889页），具有广泛推进并广泛影响美国战略利益的潜力（同上，第892页），或“特别是在经济萧条地区”具有“雇用美国工人的显著潜力或其他实质性积极经济效应”（同上，第890页）。
USCIS政策还规定，“如果记录中的证据表明该人的拟从事事业具有显著潜力，可广泛增进社会福利或文化或艺术丰富，或有助于有价值的技术或研究领域的进步，则其可能达到国家级重要性的水平。”一般见6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3)，https://www.uscis.gov/policy-manual（引用Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90, 892）。
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SCOPS认定申请人提交的证据聚焦于其领域的重要性，而非其事业，且他未证明其事业将体现达到国家级重要性水平的影响，或未证明其将如何广泛影响其行业。
在上诉中，申请人继续依赖其领域，而非他在拟从事事业中将取得何种“更广泛地影响该领域……”且具有“更广泛的影响”的成果。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893, 889。
申请人指出第2号证据，称其为证明系统层面可扩展性的美国实施计划与课程框架。首先，无论是上诉还是其提交给SCOPS的申请中均不含第2号证据，因为他使用了不同的系统来组织其证据。其次，看不出有任何文件带有该标题。本办公室注意到，申请人在回应补证要求时提供的个人陈述包含他在上诉中讨论的部分要素，但此类主张在Dhanasar第一项要件下存在两个问题。第一，它们在很大程度上是愿景性的。例如，在服务不足的县建立母胎护理单元，培训5,000名医疗人员掌握高级产前诊断和产科急诊管理。此外，此类未来活动的模式或计划似乎更适合第二项要件的要求，即他必须证明自己处于有利地位以推进拟从事事业。
其次，申请人指出其事业与美国政府优先事项一致，这确认了其国家级重要性。拟从事事业不能仅因与宽泛表述的国家倡议、政策优先事项或政府目标一致即满足国家级重要性要求。这种做法将是不当的，因为它会模糊事业主题与其前瞻性影响之间的区别。在Dhanasar案下，相关调查不是该事业是否属于政府普遍认为重要的领域。国家倡议往往确定宽泛的政策愿景，但其中包含众多重要性各异的活动。如果仅与国家优先事项一致即足够，则受青睐行业或职业中的几乎任何事业都将自动满足国家级重要性要求，从而使Dhanasar第一项要件的分析实际上变得毫无意义。
从根本上说，分析应聚焦于事业的预期前瞻性影响，以及其影响是否超出特定雇主、客户群或局部地理区域的利益。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。申请人必须通过具体且客观的证据证明拟从事事业本身如何可能产生更广泛后果的影响，例如推进某一行业、影响实践或标准、产生显著经济效应，或以其他方式创造国家级层面实质性的利益。同上。关于事业支持政府优先事项的一般性主张本身并不能确立该事业将产生国家级重要成果。虽然此种一致性可为该领域的重要性提供背景支持，但它不能替代证明申请人特定事业可能具有所需影响水平的证据。
或者，国家级重要性要求拟从事事业包含在特定领域内具有“国家甚至全球影响”的方面，或“特别是在经济萧条地区”具有“雇用美国工人的显著潜力或其他实质性积极经济效应”。同上，第889-90页。
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总之，尽管与国家优先事项的一致性在评估某项事业运作的背景时可能是一项相关考量，但在国家重要性调查中，它既不具有决定性，也不具有说服力。恰当的分析要求根据该拟议事业在更广泛领域中的潜在影响，对其预期影响进行个别化评估。Id. at 893。仅因某项事业与政府倡议相一致就认定存在国家重要性，有可能以一项先例并不支持的规则取代Dhanasar所要求的事实特定调查。该解释与第一项要件的宗旨不一致，该要件要求提供证据证明该事业本身——而不仅仅是其所处的政策领域——有可能产生具有国家重要性的后果。
尽管我们同意该拟议事业具有实质价值，但申请人在上诉中提出的论点并未证明该事业还具有Dhanasar裁决所要求的国家重要性。由于申请人未能充分证明其拟议事业具有Dhanasar第一项要件所要求的国家重要性，他未能证明有资格获得豁免职位要求的国家利益豁免（NIW）。
- 我们保留Dhanasar其余的第二项和第三项要件
如上所述，Dhanasar的第二项和第三项要件要求申请人证明其有资格获得满足额外要求的NIW。但由于申请人未能证明其拟议事业满足Dhanasar框架的第一项要件，他没有资格获得NIW，进一步讨论第二项和第三项要件将没有实际意义。因此，我们将不处理并保留申请人其余的上诉论点。Patel v. Garland, 596 U.S. 328, 332 (2022)（引用INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25-26 (1976)（认定机构无需对最终决定所不需要的问题作出“纯粹咨询性认定”））；另见Matter ofL-R-M-C- & V-A-M-M-, 29 I&N Dec. 757, 757 n.l (BIA 2026)（认定当另一问题对上诉具有决定性时，我们无需处理上诉中的其他事项）。
III. 结论
基于上述理由，上诉将被驳回，每一项理由均被视为本决定的独立且替代性依据。在签证申请程序中，申请人负有证明其有资格获得所寻求移民福利的责任。申请人未能满足该责任。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(l )(iv)。非法居留的外国人，或原本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
