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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：43485720 日期：2026年8月11日
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS否决了该申请，认定申请人符合持有高级学位的专业人士分类资格，但未能证明豁免所需职位offer、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有以优势证据证明其资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类资格，则必须进而证明其应获得对职位offer要求“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，USCIS可酌情1授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业兼具实质价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进拟议事业；以及
1 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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- 综合权衡，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
二、分析
USCIS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格，但未满足Dhanasar先例决定中规定的任何一项要件。因此，需要确定的唯一问题是申请人是否满足Dhanasar要求，证明豁免职位offer要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。
提交申请时，申请人表示其打算“在美国担任化学家和材料科学家以及化学工程师”。他表示：“我精通多个工程领域，而不仅仅是石油工程——这使我极具竞争力，并使我能够高效且战略性地解决复杂挑战。”申请人还声称：“我计划在获得所有必要营业执照后在美国作为独立承包商工作……我一直在积极建立人脉（由于疫情，主要在网上），美国公司对我有浓厚兴趣，希望聘请我担任工程顾问。”
在回应USCIS的证据请求时，申请人写道，其“拟议事业是通过创建一家咨询公司来推进美国的化学工业”。他表示，“[拟议事业是提供与项目和运营的业务成本控制、技术和业务故障排除与简化、转型、战略和管理相关的广泛服务。”此外，在回应USCIS的拒绝意向通知时，申请人声称其拟议事业涉及“应用工业化学过程工程原理来优化生产系统”。
如下文所述，本办公室认定申请人未能根据Dhanasar规定的分析框架确立其国家利益豁免资格。
A. 实质价值和国家重要性
Dhanasar第一项要件——实质价值和国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。本办公室同意申请人所称其拟议事业具有实质价值。
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上 at 889。该考虑可包括拟议事业是否具有雇用美国工人的重大潜力（特别是在经济萧条地区）、是否具有其他重大积极经济影响、是否在该领域具有国家甚至全球影响，
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或是否具有表明国家重要性的其他更广泛影响。同上 at 889-90。USCIS认定申请人未能证明其拟议工作的潜在前瞻性影响。2
在上诉中，申请人主张其“拥有广泛的专业经验，涉及技术复杂的工业系统，需要化学工程、过程调节、过程稳定、生产监控、工业安全、技术设备管理和制造优化方面的专业知识”。他讨论了其先前在l I的任职，涉及大型石化和制造运营。然而，Dhanasar框架的第一项要件聚焦于拟议事业，而非申请人在该领域的先前工作。申请人拟议事业的国家重要性与其教育、技能和工作经验相互独立。同上 at 899-90。
申请人主张，“USCIS不当拆分并窄化了拟议事业，主要关注开展该事业的组织结构，而非评估该事业本身更广泛的工业和技术性质”。申请人的证据包括其拟设公司的商业计划书。该商业计划书提供了行业和市场分析、关于公司及其服务的信息、财务预测和预估、对申请人教育和工作经验的讨论以及公司人员描述。关于未来人员配置，申请人的商业计划书预计其公司将在第一年雇用2名人员，第二年5名，第三年9名，第四年12名，第五年20名，第六年36名，但他未详细说明这些预测，也未提供支持需要这些额外雇员的证据。此外，尽管其计划提出第二年收入预测为772,500美元，第三年1,591,400美元，第四年2,458,600美元，第五年5,064,800美元，第六年10,433,500美元，但这些预测缺乏显示其依据的细节或关于如何实现这些预测的解释。
申请人还提交了关于化学工程师、化学家和材料科学家以及美国化学行业重要性的文章。申请人声称这些文章支持其拟议事业的国家重要性。国家重要性的确定并不关注某一职业或行业总体上的重要性，而是“聚焦于外籍国民拟从事的具体事业”。同上 at 889。在此，这些文章均未提及申请人或其美国咨询公司，也未涉及其具体拟议化学工程项目的潜在前瞻性影响。
此外，申请人提交了来自K-A-Z-、A-A-B-、B-A-K-、V-R-O-、P-S-V-、S-O-G-、A-K-和A-K-的支持信，讨论其工程能力和技术经验。他还提供了来自E-P-、H-D-、N-B-、E-R-和P-M-的信息和信件，反映其有意聘请其服务。3申请人的技能、知识及其在该领域的先前工作，以及潜在客户的兴趣，涉及Dhanasar框架的第二项要件，该要件“将焦点从拟议事业转移到外籍国民身上”。同上 at 890。此处的问题是
2 USCIS的决定认定，申请人未能证明其拟议事业在其领域具有国家或全球影响、具有雇用美国工人的重大潜力，或将对政府实体描述为具有国家重要性的事项产生重大影响。 3 E-R-于2026年2月致l I Inc. ~的信函称，申请人“协助~组织和构建”其新地板安装服务的技术方面，但指出该公司“因内部业务优先事项推迟了环氧地板服务的全面启动”。
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其拟从事的具体事业是否根据Dhanasar第一项要件具有国家重要性。
申请人称，支持信显示他曾在俄罗斯“参与大型石化和制造运营”，但这些信件并未证明其拟在美国从事的事业将以此等规模运营，从而上升到国家重要性的层面。仅声称某项事业具有国家重要性或会产生广泛影响，而未提供证据加以证实，是不充分的。此外，尽管任何基本经济活动都有可能在某种程度上对经济产生积极影响，但申请人并未证明其拟从事事业的潜在预期影响如何在其领域内产生更广泛的意义，或在其公司将运营的地区或美国其他地区产生实质性的积极经济影响。来自K-A-Z-、A-A-B-、B-A-K-、V-R-O-、P-S-V-、S-O-G-、A-K-、A-K-、E-R-和P-M-的信件未包含充分的信息和说明，记录中也没有足够的佐证证据，以表明申请人拟在美国从事的具体工作在其领域内具有更广泛的意义，或对我国产生上升到国家重要性层面的实质性积极经济影响。
此外，申请人表示其拟从事的事业“构成美国经济中重要且不断增长的部门”。即使申请人商业计划中预测了就业增长，记录也未表明其公司将会雇用大量美国工人，或以其他方式提供Dhanasar案所设想的“实质性积极经济影响”。Id. at 890。至于申请人所称其拟从事事业将带来的商业活动和工业生产力，记录中未包含足够的支持性证据。优势证据标准要求证据证明申请人的主张很可能为真，而真实性的判定是基于每个个案的事实情况作出的。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。在评估证据时，真实性不能仅凭证据的数量来确定，而应依据其质量。Id. 在此，缺乏支持性细节和证据削弱了申请人关于创造就业和其他实质性积极经济影响的主张的可信度和证明力。
为评估申请人的拟从事事业是否满足国家重要性要求，我们考察记录其工作“潜在预期影响”的证据。尽管申请人的陈述反映其意图通过创建咨询公司来推动美国化学工业，但他未提供充分的信息和证据以证明其拟从事事业的预期影响上升到国家重要性层面。在Dhanasar案中，我们认定申请人的教学活动未上升到具有国家重要性的层面，因为这些活动不会对其领域产生更广泛的影响。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。在此，我们认定申请人未能表明其拟从事事业将充分延伸至其公司及其工业化学工艺工程咨询项目之外，从而以与国家重要性相称的程度影响化学工程领域、石化行业、美国炼油运营和制造工艺、政府倡议或更广泛的美国经济。
此外，申请人未能表明其拟从事的具体事业具有雇用美国工人的重大潜力，或以其他方式为我国提供实质性积极经济影响。具体而言，他未能证明其公司未来的员工配置水平和
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商业活动将能在纽约或美国其他地区提供实质性经济利益。尽管申请人声称其公司具有增长潜力，但他未提供证据表明其事业给地区或国家经济带来的利益将达到Dhanasar案所设想的“实质性积极经济影响”水平。Id. at 890。此外，尽管申请人的商业计划称其事业将为美国工人创造就业机会，但他未提供充分证据表明其事业通过就业水平或商业活动为纽约或美国带来实质性经济利益。
申请人未能证明其拟从事事业具有雇用美国工人（特别是在经济萧条地区）的重大潜力、具有其他实质性积极经济影响、在该领域内具有国家甚至全球意义，或具有表明国家重要性的其他更广泛意义。
B. Dhanasar框架的其余要件
由于记录中的文件未能确立其拟从事事业的国家重要性，而这是Dhanasar先例决定第一要件的要求，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，我们无需触及、因而保留对申请人在Dhanasar框架第二和第三要件下资格的判定。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定行政机关无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性的认定”）。
III. 结论
由于申请人未能满足Dhanasar分析框架所要求的第一要件，我们认定其未能证明其符合国家利益豁免的资格，或经裁量后不应获得该豁免。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或属不可入境或可驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其丧失未来签证或其他移民福利的资格。
