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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：32291536 日期：2024年8月12日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名营养师，寻求作为持有高级学位的专业人士获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对此分类所附的工作邀请要求给予国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
内布拉斯加服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人有资格获得工作邀请要求的国家利益豁免。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是持有高级学位的专业人士或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须随后证明其值得以“国家利益”为由对工作邀请要求给予自由裁量的豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，但Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，1 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
1 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（加入第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布决定中）的意见，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量性质）。
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- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 总体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
第一项要件，即实质价值和国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前景影响。同上，第889页。
第二项要件将焦点从拟议事业转向该个人。为确定其是否处于有利地位以推进拟议事业，本办公室考虑的因素包括但不限于：其教育背景、技能、知识以及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上，第890页。
第三项要件要求申请人证明，总体而言，豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求将有利于美国。在进行此分析时，本办公室可评估如下因素：鉴于该个人资格的性质或拟议事业的性质，其获得工作邀请或取得劳工证是否不切实际；即使假设存在其他合格的美国工人，美国是否仍将从其贡献中受益；以及对其贡献的国家利益是否足够紧迫，以致值得放弃劳工证程序。在每一案件中，所考虑的因素必须综合起来证明，总体而言，豁免工作邀请要求并因此豁免劳工证要求将有利于美国。同上，第890-91页。
二、分析
申请人是一名营养师，主要专注于临床儿科治疗和干预。她持有营养学学士学位，并曾 predominantly 在医院环境中担任营养师。
审理主任认定申请人有资格作为持有高级学位的专业人士获得基础EB-2分类。然而，审理主任认定申请人未满足Dhanasar关于豁免美国雇主工作邀请和劳工证的要求。具体而言，审理主任认定，虽然记录证明拟议事业具有实质价值，但该事业的国家重要性在第一项要件下未得到证明。审理主任还认定，申请人未表明豁免工作邀请要求将如第三项要件所要求的那样有利于美国。本办公室同意申请人未如Dhanasar第一项要件所要求的那样确立该事业的国家重要性。
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A. 申请人未证明其事业具有国家重要性
在上诉中，申请人主张审理主任的决定未充分考虑为支持其申请而提交的“大量、客观且独立的证据”。她主张，提交给审理主任的行业文章证实了其计划活动的国家或全球影响，并强调了其提交的支持信。她主张，审理主任错误地将这些证据视为对营养师重要性的一般性支持，而实际上这些证据是对其具体事业的佐证。申请人强调，其应审理主任的证据请求（RFE）而提交的更新个人陈述强调了“一系列旨在通过与医疗专业人员、诊所、学校和社区组织合作，为儿童和项目参与者提供均衡膳食资源来打击错误信息的活动。”
申请人还对审理主任对所提供的专家意见的分析提出异议，指出该意见具有相关性、证明力和可信性。最终，申请人主张其已满足Dhanasar框架第一项要件的要求，因为她已表明具有广泛增进社会福利的重大潜力，已表明她将为推进一个有价值的研究领域做出贡献，并已证明其拟议事业具有重大积极经济影响。
为支持该事业的国家重要性，申请人提交了包括但不限于以下证据：更新的活动计划；讨论其资格和获得国家利益豁免资格的专家意见；详细说明其过往营养师经验的雇主支持宣誓书；解释美国与营养缺乏相关的重大健康危机的文章；说明如何部署营养师以对抗肥胖、糖尿病和其他非传染性疾病的报告；以及教育程度的证明，包括文凭、证书和额外培训。
申请人未证明其拟议事业具有达到国家重要性水平的前景潜在影响。申请人的事业是通过继续其营养职业生涯来改善美国人民的营养和整体健康。2 申请人指出，她打算打击猖獗的营养错误信息，与医疗保健项目和学校合作，并改善患者的健康结果。申请人强调，缺乏充分的营养干预会以非传染性疾病发病率上升、生产力损失和医疗保健成本的形式造成重大经济成本。她还强调营养师供不应求。
申请人主张“申请人不被要求证明其个人将如何影响其事业领域”，并主张审理主任错误适用Dhanasar，将重点放在事业的范围上“而非其潜在的前景影响”。申请人强调，她将遵循基于客户或基于项目的运营模式，但这并不限制其计划活动的潜在
2 审理主任的决定指出，申请人最初将其事业描述为继续在美国“专注于营养领域和儿科人群”的护理，但后来表示她将“改善美国人民的营养和整体健康”。在上诉中，申请人主张这两种描述之间没有有意义的区别。由于审理主任的决定不取决于适用这两种表述中的哪一种，而是整体分析证据，本办公室将不处理上诉中事业可能发生的任何变化。
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前景影响。她主张，要求申请人“证明其个人如何能在国家层面上影响国家”是对国家重要性要求的不允许的扩大，将排除几乎所有的国家利益豁免。
在整个记录中，申请人指出了其在本领域的背景、教育和经验。申请人还提供了几封讨论其知识和经验的推荐信。然而，申请人在该领域的知识、技能和经验涉及Dhanasar框架的第二项要件，该要件"将焦点从拟议事业转移到外籍人士"。参见Dhanasar，26 I&N Dec. 第890页。此处的问题是该特定事业在Dhanasar第一项要件下是否具有国家重要性。为评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求，我们考察记录其工作"潜在预期影响"的证据。
审理主任并未错误适用Dhanasar框架。我们没有看到任何证据表明审理主任是基于拟议事业的地理范围而否决国家利益豁免的。相反，审理主任指出拟议事业缺乏Dhanasar中所述的更广泛影响。同上，第889页。特别是，审理主任强调拟议事业不足以"超越其未来雇主和患者，对营养与医疗领域或更广泛的美国经济产生影响"。
我们同意审理主任的意见，即本案中未能证明Dhanasar所定义的国家重要性。申请人的直接患者和合作夥伴固然可能认为所提供的营养教育和饮食规划有价值；然而，国家利益豁免需要更多。申请人强调了改善营养结果和减少肥胖、糖尿病等疾病所带来的经济效益。然而，她未能证明其工作在其领域内具有Dhanasar所设想的影响，该判例强调了可能的全国性影响，包括改进制造工艺或医学进步。同上。这些或类似因素在申请人的拟议事业中并不存在。
同样，证据显示申请人已熟悉美国营养教育的现状，但她未能证明其事业将改善人类知识、推进研究成果或促进科学进步。同上。最后，申请人未主张其拟议事业将具有"雇用美国工人的重大潜力或其他重大积极经济影响，特别是在经济萧条地区"。同上。申请人的经济论点，即其工作将降低医疗成本和提高生产力，并未附有证据证明其事业将带来的特定经济影响。
由于记录中的文件未能确立拟议事业的国家重要性，而这是Dhanasar先例决定第一项要件所要求的，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。我们对申请人是否能够满足第二项和第三项要件以符合国家利益豁免资格保留意见。参见INS v. Bagamasbad，429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出"纯粹咨询性认定"）；另参见Matter of L-A-C-，26 I&N Dec. 516, 526 n.7（BIA 2015）（在申请人未能以其他方式满足其举证责任的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
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III. 结论
申请人未能证明拟议事业具有国家重要性。由于其未能满足Dhanasar分析框架的第一项要件，我们认定其未能证明其符合国家利益豁免的资格，或经自由裁量后应获批准国家利益豁免。
裁定：上诉被驳回。
