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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：43941022 日期：2026年8月12日
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（杰出能力）
申请人是一名计算机工程师，寻求被归类为具有杰出能力的外国人。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(1)(A)条，8 U.S.C. § 1153(b)(1)(A)。这一第一优先类别使移民签证可提供给那些能够通过持续的国家或国际赞誉证明其杰出能力、且其成就已通过大量文件在其领域内获得认可的人。
美国公民及移民服务局通过其服务中心运营处（SCOPS）否决了表格 I-140，外籍工人移民申请（申请），认定记录未能证明申请人获得了重大、国际公认的奖项，也未能证明其满足十项法规标准中的至少三项。此事现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本院审理。申请人负有以优势证据证明其资格的责任。该法第291条；Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375 (AAO 2010)。本院对此事项中的问题重新审查。Matter of Christa's Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本院将驳回上诉。
一、法律
要符合这一移民类别，法规要求提交方证明：
- 该外国人在科学、艺术、教育、商业或体育方面享有杰出能力；
- 其寻求进入该国以继续在杰出能力领域工作；以及
- 该外国人进入美国将在未来实质性惠及该国。
该法第203(b)(1)(A)(i)-(iii)条。“杰出能力”一词仅指那些“已升至其领域最顶端的那一小部分人”。8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。另见 H.R. Rep. 101-723, 59 (Sept. 19, 1990), reprinted in 1990 U.S.C.C.A.N. 6710, 1990 WL 200418 at *6739（指出：“简言之，该类别下的准入应保留给那些已升至其领域最顶端的那一小部分个人。”）。
实施法规 8 C.F.R. § 204.5(h)(3) 规定了多步骤分析。在第一步中，申请人可以通过一次性成就（即重大、国际公认的奖项）证明其在该领域成就的国际认可
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。如果该申请人未提交此证据，则其必须提供足够的合格文件，满足 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x) 所列十项标准中的至少三项（包括奖项、特定媒体上的已发表材料以及学术文章等项目）。
在申请人满足这些初步证据要求后，本院随后进入第二步，在最终实质审查中考虑所提供材料的整体情况，并评估记录是否显示持续的国家或国际赞誉，以及是否证明该个人属于该领域最顶端的那一小部分人。见 Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115, 1121 (9th Cir. 2010)（讨论两步审查，即先对文件进行计数，然后在满足所需标准数量的情况下，在最终实质审查的背景下予以考虑）；另见 Amin v. Mayorkas, 24 F.4th 383, 394 (5th Cir. 2022)。
二、分析
申请人于2023年从一所美国大学获得电气与计算机工程博士学位，此后一直在一家美国半导体公司担任计算机工程师。
A. 证据标准
由于申请人未表明或证明其获得了重大、国际公认的奖项，其必须满足 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x) 中至少三项替代法规标准。在 SCOPS 面前，申请人声称其满足了其中三项法规标准。SCOPS 认定申请人满足了与评审和学术文章作者身份相关的标准，但未满足贡献标准。在上诉中，申请人坚持其满足该标准。在审查全部证据后，本院认定记录不支持申请人的资格。
- “该外国人在领域内具有重大意义的原创科学、学术、艺术、体育或商业相关贡献的证据。”8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(v)。
此处的首要要求是，申请人在其领域内的贡献是原创的，且达到该领域内重大意义的水平，而非仅对某个项目或某个组织具有意义。见 Amin, 24 F.4th at 394（引用 Visinscaia v. Beers, 4 F. Supp. 3d 126, 134 (D.D.C. 2013)）。法规用语“重大意义”并非多余，因此具有某种含义。Nielsen v. Preap, 586 U.S. 392, 415 (2019)（认定每一条文和每一规定均应赋予效力，任何条文均不应被无必要地解释为与其他规定重复或毫无后果）。具有重大意义的贡献意味着申请人的工作已显著影响该领域。此外，申请人的贡献必须已经实现，而非潜在的未来改进。申请人必须提交满足所有这些要素的证据，以满足该标准的明文要求。
SCOPS 认定申请人未满足该标准的要求，本院同意其最终认定。
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申请人主张存在错误，因为 SCOPS 引用了最初提供的支持信，但未引用其在证据请求答复中提供的支持信。但这不是错误，SCOPS 无需引用任何信件。未复述一组支持信中的确切措辞并不表明这些信件未被考虑。USCIS 决定未引用支持申请的每一封信并不构成错误。Chen v. U.S. Dep't of Justice, 471 F.3d 315, 338 n.17 (2d Cir. 2006)；Yan Lan Wu v. Ashcroft, 393 F.3d 418, 424-25 (3d Cir. 2005)；Morales v. INS, 208 F.3d 323, 328 (1st Cir. 2000)。特别是在 SCOPS 已处理任何所称信件内容的情况下，其无需直接讨论每一封信。Amin, 24 F.4th at 394。
考虑到申请人的引用记录，其质疑 SCOPS 如何处理其记录，即认定该记录单独不足以表明其满足该标准的要求，而非在优势证据标准下将其纳入整体证据的总体考量。首先，在第一步（法规标准）下，涵盖该移民类别的《USCIS 政策手册》章节讨论了“优势证据标准”的证明标准，且并未明确允许在 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x) 的任何法规标准下进行总体证据分析，而非在最终实质审查下强制要求该方法。
如果外国人的个人贡献不足以满足要求，USCIS 不允许申请人将其毕生工作拼凑在一起，以合计方式符合领域内贡献的资格。申请人不能将这一第一步标准转变为小型最终实质审查。但这似乎正是申请人在此试图做的。法规或任何其他权威均不允许外国人有效建立积分制度，使其贡献可以相加等于重大意义。相反，法规问题是证据是否证明在该领域具有重大意义的原创贡献。USCIS 一再将原创性和重大意义视为必须证明的实质要素，而非可通过数量累积的特征。这是一个重要区别，否则“重大”一词将失去大部分含义。1 几乎任何有产出的研究人员都可以汇编一份冗长的普通或适度贡献清单，并声称其总量必然成为“重大”。
其次，优势证据证明标准是在具体案件中要求的证明程度或水平。本院最终裁定申请人的主张是否有相关、有证明力且可信的证据充分支持。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376 重申了优势证据标准的长期原则。在此，申请人未能解释 SCOPS 如何将其证据置于高于适当证明标准的要求之下。
即使本院将上述问题搁置，在提出这一构想时，申请人也未详细说明其领域贡献的集合应如何在有利于满足该标准重大意义要求的情况下被集体权衡。由于本院认定 SCOPS 在此的分析不存在错误，本院不被申请人的主张所说服。
1 “法规应被解释为使其所有规定均产生效力，从而任何部分都不会失效或多余、无效或无关紧要。”Matter of Villarreal-Zuniga, 23 I&N Dec. 886, 889 (BIA 2006)（引用 Matter of Masri, 22 I&N Dec. 1145, 1148 (BIA 1999)）；Matter of E-L-H-, 23 I&N Dec. 814, 823 (BIA 2005)。
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单独审视申请人的引用记录，他声称SCOPS未遵循USCIS政策手册的指引，该指引"指出申请人的引用数量相对于该领域其他人是一个积极因素"。随后他提供了他认为相关的政策手册部分的引文：
USCIS判定原创贡献是否对该领域具有重大意义。
相关证据的示例包括但不限于：
- 关于该人原创工作重要性的已发表材料；
- 关于该人原创工作的推荐信、信函和宣誓书；
- 证明该人原创工作被引用的程度表明其在该领域具有重大意义的文件；以及
- 源自该人工作的专利或许可，或该人工作商业使用的证据。
例如，已发表的研究若引发了该领域其他工作者对其重要性的广泛评论，且有文件证明其相对于该领域其他人的工作被高度引用，则可能证明该人对所属领域的贡献具有重大意义。
参见 generally 6 USCIS Policy Manual F.2(B)(1), https://www.uscis.gov/policymanual。USCIS政策手册并未在该标准下提及积极因素。但若申请人是在将该内容转述或关联至以下文本——"可能证明该人对所属领域的贡献具有重大意义"——则政策要求的不只是拥有良好的引用数量，因为它要求已发表材料包含两个特征：既"相对于该领域其他人的工作被高度引用"，又"引发了该领域其他工作者对其重要性的广泛评论"。参见 generally 6 USCIS Policy Manual, supra, F.2(B)(1)。申请人在上诉中并未主张此处同时具备这两个要素。
申请人还指出他称之为本办公室2010年一项未公布的决定，我们不再进一步讨论，仅指出由于该决定年代久远，其裁决时未采用USCIS自2010年12月以来使用的两步程序。我们也是根据记录中的材料逐案裁决每个案件，且申请人未证明所引案件中的证据和事实与其相似。法规反复体现，福利请求的资格判定将基于诉讼记录中所含信息。8 C.F.R. § 103.2(b)(10), (11), (14), (16)(i)-(ii)。每个案件必须根据其自身事实及所提交证据的充分性进行裁决。参见，例如，Matter of H-C-R-C-, 28 I&N Dec. 809, 812 (BIA 2024)。"[逐案裁定]基于每个个案的具体事实和情况。" Matter of L-F-R-, 29 I&N Dec. 787, 792 (BIA 2026)（着重号为后加）。该2010年材料在本请求中不会对申请人有所帮助。
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接下来，申请人转向其关于其发现对其他研究者工作产生影响的主张。在其第一个示例中，在申请人所确定的论文段落中，其工作在其他18条引用中被引用一次，且其工作仅被引用一次，而其他一些工作被引用多达三次。申请人的工作并不明显如其声称的那样："推进下一代机器人电路集成驱动与运动控制的关键基准。"
关于第二个示例，申请人的工作在传达一些较新数据处理方式的结尾段落中获得两次引用。该论文提到，基于AI的方法和类脑计算已被用于其他柔性电子系统，但尚未在广泛用于柔性电子的半导体材料上得到广泛测试。作者推测，使用这些方法可能有助于该技术更可靠地运行，并使连接许多传感器更容易，而无需那么多导线或物理连接。在材料末尾作为一种可能性提出，并不能佐证申请人对其被引工作在此"具有高度影响力并被用作其"文章"基础"的描述。同样，对其工作的两次引用是在100多条引用之中，且他未证明该文章对其工作的依赖如何具有影响力。
作为最后一个示例，申请人将其工作获得的单次引用描述为表明其"方法为智能压电软机器人建模与控制方面的类似和相邻研究提供了宝贵的基准"。所提供的支持性引文为："压电致动器分为堆叠致动器和弯曲致动器，其特征是构成致动器的层具有多样性。多层可以双面安装或单端悬臂安装"，该文引用了申请人的论文和另一篇论文，主要是为了支持压电致动器——将电能直接转化为机械运动或物理力的装置——用于软机器人系统这一一般性命题，而非确立基础性控制方法或领域范围的基准。该文章在介绍性讨论中引用申请人的工作，紧接在解释致动器可以不同方式设置之后。然后，它使用申请人的工作来表明层可以两种方式安装：两侧安装，或像搁板一样仅一侧固定。申请人未证明对其工作的这一引用在这些程序中具有实质性证据价值。
在上诉中，申请人接下来强调了三封支持信，并主张作者们从其研究中受益。我们可以快速总结，因为它们仅表明他们在自己的工作中对申请人的研究发现有一定的一般性依赖。但这又回到我们上文关于申请人的工作必须在该领域具有何种影响程度才能满足本标准要求的讨论。机构政策要求已发表材料"相对于该领域其他人的工作被高度引用"，且"引发了该领域其他工作者对其重要性的广泛评论"。参见 generally 6 USCIS Policy Manual, supra, F.2(B)(1)。
至于该领域专家的信函，它们应解释"该人贡献的性质和意义"并"具体描述该人的贡献及其对该领域的意义"。Id. 虽然这些信函可能表明在其工作中对申请人的发现有一定的一般性依赖，或反映这些个人在自己的研究中建立在申请人的工作之上，但它们并未显示其研究在自身研究和书面发现之外对整个领域的重要意义。这种对共同知识库的渐进式进展的展示，并不能证明其工作"引发了该领域其他工作者对其重要性的广泛评论
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"。Agrawal v. Miller, No. 4:24CV3143, 2025 WL 2879217, at *20 (D. Neb. Sept. 12, 2025)（维持必须客观证明该领域认为该工作具有重大意义）；Visinscaia, 4 F. Supp. 3d at 134（"[T]要求申请人证明任何原创贡献的'重大意义'的法规要求意味着申请人的工作必须显著影响[其]所属领域"）。
申请人其余的上诉主张涉及其引用、资金和同行评审。关于其引用记录，申请人指出其所有工作的总引用数量，以及2024年对其一篇论文的引用如何使其跻身该年度工程学被引最多文章的前百分之几。其关于已发表工作集体或总引用数量的主张不符合本标准的要求。一般而言，将申请人的累计引用与该领域其他人的引用进行比较以试图得出其在该领域比较影响力的结论，通常更适合在最终实质审查中进行，即在其至少满足三项法规标准之后。这种比较可能有助于确定记录是否显示持续的国家或国际声誉，并证明其属于所属领域最顶端的小百分比。我们认为，将引用与个别科学文章进行比较对本标准更为相关，以确立整个领域对具有重大意义的贡献的总体看法。参见 generally 6 USCIS Policy Manual, supra, F.2(B)(1)。
关于其2024年的个别已发表工作，他指出其17次引用使其跻身该年度工程学领域被引最多文章的前10%，平均引用数为2.78。申请人提出的与基线或平均引用率的比较排名并不自动确立该领域的重大意义贡献。例如，根据Clarivate Analytics的数据，2024年发表的工程学论文获得七次引用即进入前百分之十，24次引用进入前百分之一。申请人未证明具有此类引用数量的论文必然在该领域产生了重大、显著的影响或影响力，即按发表年份属于被引最多文章的前百分之几。
本项标准的问题在于，申请人是否在该领域作出了具有重大意义的原创性贡献，而非其引用率在其领域他人的平均值中处于何种位置。例如，更适当的分析方式是将申请人的引用情况与该领域视为具有重大意义的其他类似高被引文章进行比较，并纳入其他佐证证据。申请人并未如其主张的那样证明，其在提交申请时的文章——采用Clarivate Analytics证据中通过引用次数和百分位数所体现的方法——在该领域产生了具有重大意义的原创性贡献。我们还注意到，申请人来自Clarivate Analytics的文件反映：“[引]用频率高度偏斜，许多论文被引用次数很少，而相对少数论文被高度引用。因此，引用率不应被解释为代表分布的中心趋势。”换言之，申请人未能充分证明这些数字的可靠性。
申请人还对其部分研究获得的资助赋予了相当大的权重。我们将研究具有足够价值从而吸引资助的证据，与研究实际在该领域产生了具有重大意义贡献的证据区分开来。以下事实
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即某一实体选择支持某项研究，可能表明该工作被认为是有价值的、原创的或可能有用的。但若无更多内容，它并不能确立申请人在其领域中的后续影响。研究通常必须提供某些新的或有用的信息才能获得资助或其他学术关注，但并不能由此推出每一位其工作为一般知识库增添内容的研究者也都作出了具有重大意义的贡献。
机构政策进一步论及资助问题：“关于某人的工作获得资助、获得专利或已发表的证据，虽然可能证明该工作的原创性，但本身并不必然确立该工作对该领域具有重大意义。”一般参见6 USCIS Policy Manual，前引，F.2(B)(l)。
举证责任在申请人一方，须提供充分证据支持其主张。我们注意到，当记录将资助与已证明的全领域后果联系起来时，资助最具证明力。例如，有证据表明受资助的工作随后被采用、被广泛实施、实质性影响了其他研究人员或从业者，或以其他方式在资助机构之外产生了可衡量的影响。在其上诉中，申请人甚至未解释受资助项目如何在更广泛领域产生了任何可衡量的影响。缺乏此类证据，资助充其量只能确立某一机构或赞助者认为该研究足够有前景或有价值从而值得投资。但它并不能表明该研究最终达到了本规定所要求的该领域重大意义的水平。
最后，申请人将其为知名或声誉良好期刊提供的同行评审服务列为该项标准下的证据。我们同意，其为所列期刊提供的服务可能反映其专业知识和专业认可。但我们不同意这些因素表明被选为同行评审甚至构成对该领域的贡献，更不用说具有重大意义的贡献。执行同行评审几乎完全是一个评价过程，而非反映某种程度的创造力或创新。即便我们同意同行评审不止是一个评价过程——除某些例外情形外我们并不同意——提交方仍有责任证明其服务不止是一项贡献。他们还必须表明该贡献对该领域影响的程度，且该影响是重大的。
所缺乏的是这样的表明：要被选中为相关期刊和会议执行同行评审，一个人必须已获得同行反响，且该反响会被视为该领域中的重大意义。总之，执行同行评审虽可能突显个人的专业地位，但并不符合证明该领域具有重大意义的原创性贡献的标准。
因此，申请人未能确立其在该领域作出了具有重大意义的原创性贡献。记录显示其工作获得了一些引用、资助、同行评审机会，并获得了有利的支持信，但这些证据并未表明其贡献显著影响了整个领域。相反，证据反映的是可观的学术活动、渐进的研究进展以及其他研究者有限度的依赖。由于申请人未能表明其工作引发了广泛评论、被广泛采用、实质性影响了该领域，或以其他方式达到了重大意义的水平，其未满足本项标准。
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III. 结论
国会为杰出能力外国人设定了非常高的基准，要求申请人证明“持续的国家或国际声誉”并提交“大量文件”以表明其成就已在该领域获得认可。《移民与国籍法》第203(b)(1)(A)(i)条。由于申请人未满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)规定的门槛性“初始证据”要求，我们无法认定其为具有杰出能力的外国人，且无需进一步依据该法分析实质问题。参见Kazarian, 596 F.3d at 1119-20；另参见Nagaiah v. Allen, 784 F. Supp. 3d 798, 814 (E.D. Pa. 2025)（认定8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)的监管标准“为寻求杰出能力签证的申请人确立了必要但非充分的证据要求”）。
因此，我们拒绝作出并在此保留对本案的任何最终实质审查。Patel v. Garland, 596 U.S. 328, 332 (2022)（引INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25-26 (1976)（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”））。
两步审理程序是一项解释性规则，不违反《行政程序法》，也不是立法性规则。Taneja v. USCIS, No. 24-CV-05657 (RER), 2026 WL 1734266, at *8 (E.D.N.Y. June 16, 2026)；Nagaiah, 784 F. Supp. 3d at 810；Agrawal, 2025 WL 2879217, at *12；Etsy, Inc. v. Jaddou, No. 4:22CV3022, 2023 WL 3689555, at *23 (D. Neb. May 25, 2023)（引Perez v. Mortg. Bankers Ass'n, 575 U.S. 92, 96 (2015)）。该方法植根于对国会记录、适用法定语言以及旨在确保仅处于其领域最顶端者获得该分类的全面监管体系的详尽历史审查。
基于上述理由，申请人未能证明其作为具有杰出能力外国人的资格。上诉将基于上述理由被驳回，每一项理由均作为本决定的独立且替代性依据予以考虑。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本案的最终决定。提交动议不会推迟本决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(l)(iv)。非法居留的外国人，或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而依据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
