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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：40304558 日期：2026年8月13日
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对该EB-2分类所附工作要求（job offer requirement）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS否决了该申请，认定记录未能证明豁免所要求的工作邀请、并因此豁免劳工证将符合国家利益。现本事项依8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合作为基础的EB-2签证分类，申请人必须证明其是高级学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力（exceptional ability）的个人。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人证明其符合作为基础的EB-2分类的资格，则其必须进而证明其值得对工作要求“符合国家利益”行使自由裁量豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，1 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
- 拟议事业（proposed endeavor）既具有实质价值（substantial merit）又具有国家重要性（national importance）；
- 该个人处于有利地位（well-positioned）以推进其拟议事业；以及
1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于自由裁量）。
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- 总体权衡，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
服务中心运营处（SCOPS）认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。2 记录支持该结论。上诉中尚待裁定的其余问题是，申请人是否证明豁免工作要求、并因此豁免劳工证将符合国家利益。
尽管SCOPS认定申请人的拟议事业具有实质价值，但SCOPS认定记录未能证明该事业具有国家重要性、申请人处于有利地位以推进该事业，或授予工作要求豁免将有利于美国。在上诉中，申请人重申其此前关于资格的主张，称SCOPS认定该事业缺乏国家重要性有误，且未考虑某些证据。经审查，基于下述理由，本办公室认定申请人未能根据Dhanasar分析框架的第一项要件充分证明其事业的国家重要性。
第一项要件，即实质价值与国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。
在裁定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响（prospective impact）。同上。相关问题并非该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“该外国人拟从事的具体事业”。同上。在Matter of Dhanasar中，本办公室进一步指出，“我们寻找拟议事业的更广泛影响（broader implications）”，且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域内具有国家甚至全球影响。”同上。本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”同上，第890页。
申请人是一名与企业客户合作的企业客户工程师，任职于_____________，其称其拟议事业是向中小企业（SMEs）提供咨询服务，“以增强中小企业的竞争力、运营效率和韧性”。为帮助中小企业现代化，她将协助企业“将其IT基础设施迁移至灵活的云平台（例如_____________），实施一流的网络安全措施，并采用大型企业使用但按较小企业优化规模和成本的数字工具_____________。”她主张，帮助
2 申请人持有_____________大学信息系统硕士学位。
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中小企业“采用先进数字技术将推动创新、创造就业并加强美国经济安全。”
本办公室同意SCOPS的意见，即申请人已证明其拟议事业具有实质价值。然而，记录未能证明申请人的事业具有国家重要性。尽管申请人强调了加强“美国网络态势……面对日益加剧的威胁”的重要性，并强调其事业“与强化私营部门抵御网络威胁的国家使命相一致”，但她未提供充分证据证明其个人为中小企业提供咨询服务的工作将产生国家重要性层面的影响。
为提供有关其拟议事业国家重要性的背景，申请人提交了文件，其中包括关于数字技术和网络安全在某些政府倡议、小企业、制造业及经济中的作用的资料。申请人主张，其提供云和数字解决方案并在整个经济中实施尖端技术的意图，将有助于应对诸如加强网络防御、将高速宽带扩展至农村和服务不足地区，以及美国在人工智能领域保持“创新前沿”的利益等联邦优先事项。她还提及企业使用可能硬件利用率不足、仍在耗电的服务器进行云使用所带来的潜在能效影响，声称其服务将“消除这种浪费性的冗余”。然而，她未指明任何具体解决方案，也未解释她将如何在具有国家相关性的层面应用这些方案，只是推测：“我参与专业网络以及我发布指南的计划将扩大我专业知识的传播范围。”申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。见Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。她在此未做到这一点。
申请人还提及其事业的可扩展性以说明其国家重要性，并在上诉中再次提及“该事业可扩展和可复制的影响”。然而，她未提供充分证据证明其提供咨询服务的具体工作将产生她所描述的前瞻性积极影响。申请人关于其拟议事业重要性的主张聚焦于网络安全的重要性以及云存储对企业的益处，而非其作为其领域内众多向企业客户提供云技术解决方案的个体顾问之一这一角色的前瞻性影响。再次强调，本办公室在评估是否具有国家重要性时考虑的并非申请人打算工作的行业或领域的整体重要性，而是申请人打算从事的特定事业。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
在上诉中，她声称其事业的前瞻性影响“得到_____________工程师和产品负责人提供的专家证言、同行评审出版物以及以往咨询成功案例研究的支持”。申请人最初提供了现任和前任同事的支持信，描述其技能及其在雇主成功项目中的角色，但这些信件未讨论其拟议事业。在回应补证要求时，她提交了两封来自其领域从业人员的推荐信。F-O-A-是一名工程师，称其审阅了申请人的工作，其信件讨论了申请人现任和前任同事信件中提及的项目。该作者重复了申请人关于其事业的主张，但未指出可佐证该事业国家
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重要性的信息。另一名工程师A-O-的推荐信未说明其如何了解申请人或其工作，但重申了申请人关于其事业国家重要性的主张。这些信件未提供足以证明其拟议事业将产生全国性影响的充分信息。
申请人还指出，她打算举办研讨会、发布最佳实践指南，并为其将提供咨询服务的企业的员工提供指导，以营造“小企业采用技术的文化”，从而“维持其增长”并“将现代化传播到地方经济中”。我们注意到，在 Matter of Dhanasar 案中，我们认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会对其所在领域产生更广泛的影响。Id. at 893。在本案中，申请人未解释她将如何以与国家重要性相称的规模实施这一现代化，而只是依赖企业“通过行业协会和商会分享知识……形成最佳实践的涟漪效应”。同样，虽然申请人提及与网络安全相关的一般经济影响以证明其拟议事业的重要性，但她未详细说明其提供云咨询服务的意图将如何为地区或国家经济带来达到 Matter of Dhanasar 案所设想的“实质性积极经济影响”水平的利益。Id. at 890。
记录未能确立 Dhanasar 先例决定第一要件所要求的拟议事业的国家重要性。因此，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留关于 Dhanasar 框架下资格的其他论点。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性的认定”）。
III. 结论
申请人未能证明拟议事业具有国家重要性。由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一要件，她未能确立其符合国家利益豁免的资格，或作为自由裁量事项理应获得该豁免。申请将继续被驳回。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise 不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而根据该法第 240 条面临驱逐程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
