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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案卷号：31288231 日期：2024年8月14日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名商业专员，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求获得国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录证明申请人符合持有高级学位的专业人士资格，但未证明申请人作为裁量事项有资格获得国家利益豁免。现本事项依8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。
如果申请人证明符合基础EB-2分类资格，则必须进而证明其值得作为裁量事项获得对工作要求“符合国家利益”的豁免。本法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法律和相关法规均未界定“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及
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移民服务局（USCIS）可作为裁量事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟从事的事业兼具实质价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟从事的事业；以及
- 权衡之下，豁免工作要求将有利于美国。
Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
二、分析
A. EB-2分类
申请人是商业专员。她提交了外国文凭和成绩单，并附有学历评估，该评估称其学位等同于美国工商管理学士学位。此外，记录中包含证明其在该专业领域具有至少五年逐步提升经验的信函。审理主任认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格，本办公室同意。
B. 国家利益豁免
- 实质价值
第一项要件，即实质价值和国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。该事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。Id. 申请人称其拟从事的事业是担任商业专员，通过制定营销计划、战略规划和组织促销活动来协助公司。她将在销售、财务和项目管理领域工作，以提升公司盈利能力并扩大其客户组合。本办公室认定拟从事的事业具有实质价值。
- 国家重要性
在确定拟从事的事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。Id. 审理主任认定申请人未证明其拟从事的事业具有国家重要性，因为记录未证明其拟从事的事业将对该领域产生更广泛的影响。此外，审理主任称申请人未针对补证通知（RFE）提供额外证据。申请人在上诉中称，已提交支持性文件，证明拟从事的事业将对经济产生重大积极影响、广泛增进社会福利，并影响政府实体已描述为具有国家重要性的事项。
¹ 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（加入第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布决定中）的意见，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。
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针对补证通知，申请人确实提交了额外证据，但所提供的证据是文章链接形式，而非文章印刷件本身。虽然本办公室能够访问这些文章，但由于未提供文章印刷件，本办公室无法确认这些是否即为申请人所引用的文章。证明所请求福利的资格最终是申请人的责任。参见本法第291条；Matter of Otiende, 26 I&N Dec. 127, 128 (BIA 2013)；Matter of Skirball Cultural Center, 25 I&N Dec. 799, 806 (AAO 2012)；Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 588-89 (BIA 1988)；Matter of Brantigan, 11 I&N Dec. 493, 495 (BIA 1966)；Matter of D-Y-S-C-, Adopted Decision 2019-02 (AAO Oct. 11, 2019)。在此，申请人未提供文章的印刷副本，因此记录中仅包含非常笼统、宽泛的描述，说明这些文章如何证明申请人的拟从事事业将对经济产生积极影响、广泛增进社会福利，并影响政府实体已描述为具有国家重要性的事项。
然而，即使本办公室假定这些文章即为申请人所引用的文章，这些文章也不能证明拟从事事业的国家重要性，因为在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将工作的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“外籍国民拟从事的具体事业”。Dhanasar 26 I&N Dec. at 889。虽然记录中的行业报告和文章显示美国政府对与拟从事事业相关的行业有兴趣，且本办公室认可该行业的价值和重要性，但在该领域工作不足以证明拟从事事业的国家重要性。在此，申请人不当依赖行业的重要性来证明其拟从事事业的国家重要性。尽管申请人的拟从事事业似乎确实与这些政府倡议相关，但记录聚焦于更广泛的行业重要性和影响，而非申请人具体拟从事事业的前瞻性影响。
Dhanasar指出，“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响，例如某些改进的制造工艺或医学进步所产生的影响。”Id. 记录未证明拟从事事业将具有“在某一特定领域内的国家甚至全球影响”。申请人主张其拟从事事业将不仅影响其雇主，因为她所做的工作不仅影响她所服务的公司，还影响这些公司所在的社区；影响区域和国家经济。申请人称其拟从事事业将产生更广泛的影响，并以她过往就业经历中的事例作为其拟从事事业未来影响的证据。补证通知回复称，“众所周知，估计一个人工作前瞻性影响的最佳……方式是评估该个人过去的成就。”例如，申请人强调她为一家公司所做的工作，她为该公司的收款和付款设计并实施了自动化系统；其结果为该公司带来了“显著改善和成果”，包括“增强自动化、提高可信度以及对支付流程更高水平的信任，促进与供应商建立更牢固的关系”。虽然本办公室认可她的经验及其工作所产生的积极成果；但积极影响是针对其直接雇主的，并未证明Dhanasar框架所要求的更广泛影响。因此，记录未证明申请人拟从事事业的更广泛影响，且拟从事事业的影响未达到国家重要性的水平。
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记录中还包含一封来自一家公司的信函，该公司打算聘用申请人担任运营经理。该信函的目的是证明对她的服务有需求且对她的工作有兴趣，虽然这可能是事实，但这并不能证明其拟从事事业的更广泛影响。事实上，为该公司担任运营经理工作进一步证明她的影响将仅限于一个雇主，正如她所述经验所体现的，且其拟从事事业将不会在该领域内产生更广泛影响。
最后，申请人称其拟议事业将产生更广泛的行业影响，因为她将提供研讨会、讲座、课程和培训班，以分享其知识并宣传其服务。然而，在Dhanasar案中，我们认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会对其领域产生更广泛的影响。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。同样，申请人的教学活动也未达到具有国家重要性的水平，因为这些活动不会对其领域产生更广泛的影响。
尽管我们未逐一讨论每一项证据，但我们已审查并考虑了全部记录。由于申请人的拟议工作不符合Dhanasar框架的第一项要件，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留关于Dhanasar框架下资格的其余论点。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性认定”）；see also Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人未能另行履行其举证责任的情况下，拒绝在上诉中审理替代性问题）。
III. 结论
申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件。因此，我们依据优势证据标准认定，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格，或经自由裁量后应予批准。
裁定：上诉被驳回。
