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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：28020738 日期：2023年8月15日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名职业发展导师和培训顾问，寻求第二优先移民分类，作为持有高级学位的专业人士或具有特殊能力个人，并寻求对此EB-2分类所附职位邀请要求的国家利益豁免。移民与国籍法（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
德克萨斯服务中心审理主任拒绝了该申请，认定申请人未能确立作为具有特殊能力个人获得基础移民分类的资格，也未能确立豁免所需职位邀请、从而豁免劳工证将符合国家利益。1 此事现因上诉而由本办公室审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律
要确立国家利益豁免的资格，申请人必须证明其符合基础EB-2签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。该法第203(b)(2)(B)(i)条。此外，申请人必须证明在“国家利益”方面对职位邀请要求进行自由裁量豁免的正当性。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)规定，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项2，在以下情况下授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
1 申请人未主张作为持有高级学位的专业人士的资格。 2 另见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868 (9th Cir. 2019)（认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定属自由裁量性质）。
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- 总体而言，豁免职位邀请要求将有利于美国。
二、分析
关于国家利益豁免，第一项要件涉及特定拟议事业的实质价值和国家重要性。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在初次提交时，申请人表示她“打算推进其作为职业发展导师和培训顾问的职业生涯，发展商业身份并促进职业发展，以改善美容领域并大幅增加美国经济。”此外，申请人提交了一份商业计划，以提供指导和咨询服务，“帮助美容院业主和美容专业人士在其业务和职业生涯中达到高水平。”
在回应审理主任的证据要求时，申请人表示：
我打算通过创办并经营一家公司来推进我的职业生涯，该公司向美容院所有者以及美容与美学服务行业的其他公司提供咨询和管理建议，协助作出重要决策，改善员工激励、战略规划、财务生活、资源配置、内部常规等要点。
申请人还提供了一份修订后的商业计划，反映“公司在提供预期服务时的使命是为美容与美学服务行业的公司增加价值，以促进其增长和发展业务，接触越来越多的人，并在其护理外观时为其提供福祉。”
审理主任认定申请人证明了拟议事业的实质价值，但未证明其国家重要性。在上诉中，申请人主张：
……我打算推进我的职业生涯，创办并经营一家公司，为美容院业主及美容与美学服务行业的其他公司提供管理咨询与顾问服务，协助作出重要决策，改善员工激励、战略规划、财务生活、资源配置、内部常规等要点。
此外，我的事业还将对创造就业做出非常积极的贡献，因为我将需要雇用合格的专业人员，为我提供必要的支持，以发展拟议活动，并在美国境内多个地方发展我的咨询项目。
此外，我将培训和培养美容和美容学领域的其他专业人员，他们希望深化知识以在其领域进一步发展，增加创新技术，这必将直接促进行业的发展和资质提升，此外还为工人增加职业价值，使劳动力市场得以包容和提振，并促进美容行业职业前景的增长。
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在确定国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，我们关注的是“外籍国民拟从事的特定事业”。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。尽管她主张美容行业的重要性、利益和经济影响，但申请人必须证明其特定的拟议事业——即其面向美容院的咨询、顾问和指导公司——具有国家重要性，而非整个美容领域或行业的重要性。3 在Dhanasar中，我们指出“我们寻找拟议事业的更广泛影响”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在特定领域内具有国家甚至全球影响。”Id. 我们还指出，“一项事业如果具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他实质性的积极经济影响，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”Id. at 890。我们在此指出，申请人关于美容行业存在专业人员短缺的主张，并不能使其拟议事业在Dhanasar框架下具有国家重要性。事实上，此类合格工人短缺问题正是由美国劳工部通过劳工证程序直接处理的。
此外，申请人强调其“作为理发师超过20年”的经验。然而，申请人的知识、技能和能力涉及Dhanasar框架的第二项要件，该要件“将焦点从拟议事业转移到外籍国民身上”。Id. at 890。此处的问题是，她拟从事的特定事业在Dhanasar第一项要件下是否具有国家重要性。
此外，为评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求，我们查看记录其工作“潜在预期影响”的证据。申请人未提供具体信息和证据来佐证其主张，即其美容咨询公司的预期影响达到国家重要性水平。在Dhanasar中，我们认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为它们不会更广泛地影响其领域。Id. at 893。在此，记录未通过支持性文件显示她的美容与美学咨询公司如何能够充分超越其预期客户或公司，以与国家重要性相称的水平更广泛地影响行业或美国经济。
最后，申请人未证明其商业计划中声称的收入和就业预测，即使可信，如何具有雇用美国工人的重大潜力，或以其他方式为我们国家提供实质性的积极经济影响。尽管收入预测范围大约从第1年的$1.037M到第5年的$1.183M，但商业计划未确立对区域或国家经济的利益将达到Dhanasar所设想的“实质性积极经济影响”水平。Id. at 890。4 同样，尽管商业计划声称运营公司仅需两个职位，但申请人未证明此类未来人员配置水平将在与国家重要性相称的水平上，为未指明的区域或更广泛的美国经济提供实质性经济利益。5 例如，申请人未显示此类就业数字将利用大量工人
3 申请人的论点和相关证据更多涉及拟议事业的实质价值方面，而非国家重要性部分。 4 事实上，商业计划未指明企业所在地点。 5 商业计划的职位包括“会计”和“秘书”。
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在该领域，或将在区域或全国层面实质性影响就业创造和经济增长。基于上述所有理由，记录不能证明，除了为其潜在客户和员工提供的有限利益之外，申请人的拟议事业具有上升到国家重要性层面的更广泛影响，或它将提供实质性的积极经济效应。
由于记录中的文件不能证明其拟议事业具有Dhanasar先例决定第一要件所要求的国家重要性，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。因此，对她在Dhanasar所述第二和第三要件下的资格作进一步分析将没有实际意义。我们同样保留对申请人作为特殊能力人士的 underlying 移民分类资格的裁定。6
III. 结论
由于申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一要件，我们认定她未能证明其符合国家利益豁免的资格，或以其他方式在自由裁量权上值得获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回，每一项理由均被视为本决定的独立且替代性依据。
命令：上诉被驳回。
6 参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）；另参见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下，拒绝在上诉中处理替代性问题）。
