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商业飞行员 · NIW 国家利益豁免：上诉驳回（2024年8月15日）

类别 NIW · 领域 商业 · 结果 上诉驳回 · 讨论的标准 特殊能力EB-2资格、国家利益豁免第一要素：拟议事业的实质价值与国家重要性、Dhanasar第二要素和第三要素、举证标准适用争议
不成立 国家利益豁免第一要素：拟议事业的实质价值与国家重要性、举证标准适用争议

AI 翻译，非官方，以原文为准。译文由模型按原文段落生成，法规引用与判例名保留英文；USCIS 隐去的姓名与机构以「[已隐去]」表示。

本次裁决与影响

AAO经重新审查后驳回上诉。本次决定以Dhanasar第一要素未满足为由处理上诉，未重新认定特殊能力资格（申请人已放弃该争点），并明确保留第二要素和第三要素的剩余论点。驳回上诉意味着原审拒绝决定维持，但不构成对未审理事项的认定。

核对原文依据
ORDER: The appeal is dismissed.
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we decline to reach and hereby reserve remaining arguments concerning his eligibility under the second and third prongs of the Dhanasar framework.
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案件背景

申请人是一名商业飞行员，通过I-140表格申请EB-2移民分类，主张自己属于特殊能力人士，并请求豁免职位邀请要求（即国家利益豁免）。原审德州服务中心拒绝该申请。

核对原文依据
The Petitioner, a commercial pilot, seeks employment-based second preference (EB-2) immigrant classification as an individual of exceptional ability, as well as a national interest waiver of the job offer requirement attached to this classification.
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The Director of the Texas Service Center denied the petition, concluding that the record did not establish the Petitioner's qualification as an individual of exceptional ability and did not establish that a waiver of the required job offer, and thus of the labor certification, would be in the national interest.
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审理经过

  1. 初次决定

    德州服务中心主任拒绝I-140申请，认定记录未证明申请人具备特殊能力资格，也未证明豁免职位邀请及劳工证符合国家利益。

    核对原文依据
    The Director of the Texas Service Center denied the petition, concluding that the record did not establish the Petitioner's qualification as an individual of exceptional ability and did not establish that a waiver of the required job offer, and thus of the labor certification, would be in the national interest.
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  2. 补件

    申请人在回应主任补件要求时提交了更新后的职业计划与陈述，重申打算在航空公司担任机长或副驾驶，并表示也愿意担任地面、飞行或机组教员，还希望成为联邦航空管理局检查飞行员或检查员。

    核对原文依据
    In an updated professional plan and statement, submitted with his response to the Director's request for evidence (RFE), the Petitioner restated his intent to "secure a position as a Pilot in Command or Second in Command in airlines,"
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  3. 上诉

    申请人就德州服务中心决定提出上诉；AAO依8 C.F.R. § 103.3受理并重新审查。

    核对原文依据
    The matter is now before us on appeal pursuant to 8 C.F.R. § 103.3.
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    We review the questions in this matter de novo.
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逐项证据分析

按争议点查看申请主张、原审意见、具体证据与 AAO 理由。点击每项标题可展开或收起。

特殊能力EB-2资格 已讨论，未单独定论

本案适用标准

申请人须首先提交满足8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)中至少三类证据的材料；满足三类并不当然确立资格，还需进行最终实质审查，判断整体证据是否显示其被认可具有显著高于通常水平的专业知识，并将实质惠及美国国家经济、文化或教育利益或福利。

申请人主张

申请人主张自己具备EB-2特殊能力资格；但上诉中未再就主任关于其未确立特殊能力资格的决定提出异议。

原审意见

主任认定记录未确立申请人作为特殊能力人士的资格。

AAO 认定与理由

AAO指出申请人在上诉中未对主任关于特殊能力资格未获确立的认定提出异议，因此视为放弃该问题。AAO未在本次上诉中重新实质认定特殊能力资格，仅将其作为程序背景处理。

核对原文依据
On appeal, the Petitioner does not contest the Director's determination that he had not established eligibility for the underlying EB-2 classification as an individual of exceptional ability.
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As the Petitioner did not address this issue on appeal, we deem the issue waived.
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国家利益豁免第一要素：拟议事业的实质价值与国家重要性 本项未获认可

本案适用标准

Dhanasar框架第一要素要求拟议事业具有实质价值和国家重要性；判断国家重要性应着眼于申请人拟从事的具体事业及其潜在未来影响，而非其所属行业或职业的重要性。

申请人主张

申请人主张其作为商业飞行员及潜在教员、检查飞行员的工作具有国家重要性，理由包括美国飞行员短缺、其工作可缓解短缺、对贸易、旅游和经济产生广泛影响，以及可培训未来飞行员。

原审意见

主任认定申请人已证明拟议事业具有实质价值，但未证明其国家重要性；主任还认定申请人已证明其处于有利地位推进拟议事业。

简历及来自某讲师的专家意见信

证明目的
申请人用以证明其作为飞行员的工作经验、技能和资格。
AAO 如何评价
AAO认为这些材料提供申请人工作经历、技能和资格的细节，但属于Dhanasar第二要素（申请人是否处于有利地位）的范畴，而非第一要素所要求的具体拟议事业的国家重要性。
缺失、矛盾与适用限制
与第一要素审查对象不匹配：材料聚焦申请人个人资历，而非拟议事业本身的潜在未来影响。
核对原文依据
The Petitioner's resume and an expert opinion letter from a lecturer in thel I ________________ provide detail about the Petitioner's work experience, skills, and qualifications as a pilot.
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The Petitioner' s skills, knowledge, and prior work in his field, however, relate to the second prong of the Dhanasar framework
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与飞行运行、航空器认证及航空相关的课程完成证书

证明目的
申请人用以证明其在该领域的知识和技能。
AAO 如何评价
AAO认为这些证书确立申请人的领域知识和技能，但同样关联Dhanasar第二要素，而非第一要素。
缺失、矛盾与适用限制
未显示这些证书如何使具体拟议事业具有国家重要性。
核对原文依据
completion certificates in coursework related to flight operations, aircraft certification, and aviation in general also establish the Petitioner's knowledge of and skills in his field.
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关于商业飞行员、飞行学校及美国国内国际航空公司的行业报告

证明目的
申请人用以证明商业飞行员和航空业在美国的重要性。
AAO 如何评价
AAO认为这些报告一般性说明商业飞行员和航空领域在美国的重要性，但国家重要性审查应针对具体拟议事业，而非行业或职业本身的重要性。
缺失、矛盾与适用限制
未将行业重要性转化为申请人具体事业的国家重要性。
核对原文依据
These articles generally indicate the importance of commercial pilots and the field of aviation in the United States.
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the relevant question is not the importance of the industry or profession in which the individual will work
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关于利用航空和航空航天概念激发和教育学生STEM兴趣的文章

证明目的
申请人用以展示航空领域更广泛的影响。
AAO 如何评价
AAO将其与行业报告一并评价，认为这些文章一般性说明航空领域的重要性，但未证明申请人具体拟议事业的国家重要性。
缺失、矛盾与适用限制
未说明申请人拟议事业如何产生类似广泛影响。
核对原文依据
He also submitted articles addressing the use of aviation and aerospace concepts to interest and educate students in science, technology, engineering, and mathematics.
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关于美国航空公司飞行员短缺的多篇文章及专家意见信中相关陈述

证明目的
申请人用以证明其事业可缓解美国飞行员短缺，从而具有国家重要性。
AAO 如何评价
AAO认为专家意见仅一般性称申请人的工作有需求、高经验行政飞行员尤其有需求，并引用劳工统计局关于2019至2029年商业飞行员就业增长预测；AAO未被说服，认为申请人未证明其事业能显著减少所称全国性短缺，且合格工人短缺由劳工证程序处理。
缺失、矛盾与适用限制
缺乏证据显示申请人个人事业能显著缓解全国性短缺；短缺问题属于劳工证程序范畴。
核对原文依据
We are not persuaded by the Petitioner's argument that his proposed endeavor is of national importance because of increased demand and a potential to address labor shortages in the field.
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shortages of qualified workers are directly addressed by the U.S. Department of Labor through the labor certification process.
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关于航空运输业及其通过旅游直接和间接创造就业、作为全球贸易和电子商务驱动力的概括性讨论

证明目的
申请人用以证明其事业将对贸易、旅游和经济整体产生重大影响。
AAO 如何评价
AAO认为申请人仅提供概括性讨论，未提供证据显示其拟议事业将如何影响航空运输业，或达到国家重要性所需规模；也未显示其影响超出潜在雇主和客户范围而广泛影响其领域或美国经济。
缺失、矛盾与适用限制
缺乏具体证据将申请人个人事业与行业或经济层面的广泛影响联系起来。
核对原文依据
However, the Petitioner does not offer evidence to show how his proposed endeavor would impact the air transportation industry or otherwise would operate on such a scale as to rise to a level of national importance.
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Here, we conclude the Petitioner has not shown that his proposed endeavor stands to sufficiently extend beyond his potential employers and clientele to impact his field or the U.S. economy more broadly at a level commensurate with national importance.
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AAO 认定与理由

AAO认为申请人的技能、知识和过往工作属于Dhanasar第二要素；简历和专家意见信提供其工作经历、技能和资格细节，课程证书确立其领域知识和技能，但这些个人资历材料不证明具体拟议事业的国家重要性。行业报告和文章说明航空业及商业飞行员的重要性，但AAO强调应审查具体拟议事业而非行业重要性。关于飞行员短缺，AAO认为申请人未证明其事业能显著缓解所称全国性短缺，且合格工人短缺由劳工证程序处理。关于对贸易、旅游和经济的影响，AAO认为申请人未提供证据显示其事业能达到国家重要性所需规模，也未显示其影响超出潜在雇主和客户范围而广泛影响其领域或美国经济。

核对原文依据
we find, upon de novo review of the record in its entirety, that he has not demonstrated by a preponderance of the evidence that the proposed endeavor has both substantial merit and national importance under the first prong of Dhanasar.
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However, in determining national importance, the relevant question is not the importance of the industry or profession in which the individual will work; instead, we focus on the "the specific endeavor that the foreign national proposes to undertake."
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The Petitioner has not established that his proposed endeavor stands to significantly reduce the claimed national shortage.
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the Petitioner does not offer evidence to show how his proposed endeavor would impact the air transportation industry or otherwise would operate on such a scale as to rise to a level of national importance.
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Dhanasar第二要素和第三要素 保留／未作认定

本案适用标准

Dhanasar框架第二要素审查申请人是否处于有利地位推进拟议事业；第三要素审查综合权衡豁免职位邀请要求是否有利于美国。

申请人主张

申请人主张其整体证据足以证明有资格获得国家利益豁免。

原审意见

主任认定申请人已证明其处于有利地位推进拟议事业（第二要素），但未证明豁免职位邀请要求有利于美国（第三要素）。

AAO 认定与理由

AAO因第一要素未满足已足以处理上诉，明确保留对第二要素和第三要素剩余论点的审查，未在本次决定中作出认定。

核对原文依据
Because the identified reasons for dismissal are dispositive of the Petitioner's appeal, we decline to reach and hereby reserve remaining arguments concerning his eligibility under the second and third prongs of the Dhanasar framework.
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举证标准适用争议 本项未获认可

本案适用标准

除法律另有规定外，移民福利申请适用优势证据标准；AAO依Matter of Chawathe等先例确认国家利益豁免申请亦适用该标准。

申请人主张

申请人主张主任未适用正确的举证标准，而施加了更严格的标准并错误适用法律。

原审意见

主任未在决定中特别回应此程序性主张；AAO在上诉审查中处理。

AAO 认定与理由

AAO确认优势证据是适用于国家利益豁免申请的举证标准，但指出申请人未进一步解释或指出主任在拒绝申请时具体在何处适用了优势证据以外的标准。因此该主张未获支持。

核对原文依据
While the Petitioner asserts that he has provided evidence sufficient to demonstrate his eligibility for the EB-2 classification and a national interest waiver, he does not further explain or identify any specific instance in which the Director applied a standard of proof other than the preponderance of evidence in denying the petition.
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阅读提示与适用边界

以下为基于本案的材料核对提示，不是 AAO 对其他案件的裁定。

  • 阅读提示：本案上诉阶段未重新实质审理特殊能力资格，因申请人未在上诉中提出异议而被视为放弃；不应将本次决定理解为对特殊能力标准的全面重新认定。
    核对原文依据
    As the Petitioner did not address this issue on appeal, we deem the issue waived.
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  • 阅读提示：AAO对第一要素的分析区分了行业重要性与具体拟议事业的国家重要性；核对材料时可关注申请人是否将个人资历证据与事业层面的潜在未来影响证据分开。
    核对原文依据
    the relevant question is not the importance of the industry or profession in which the individual will work; instead, we focus on the "the specific endeavor that the foreign national proposes to undertake."
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  • 阅读提示：关于飞行员短缺的论据，AAO同时指出申请人未证明其事业能显著缓解短缺，且短缺由劳工证程序处理；核对时可区分这两项独立理由。
    核对原文依据
    The Petitioner has not established that his proposed endeavor stands to significantly reduce the claimed national shortage.
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    shortages of qualified workers are directly addressed by the U.S. Department of Labor through the labor certification process.
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  • 阅读提示：第二要素和第三要素在本次决定中被明确保留，未被认定为失败；主任曾认定申请人满足第二要素，但AAO未在本次上诉中重新确认该认定。
    核对原文依据
    we decline to reach and hereby reserve remaining arguments concerning his eligibility under the second and third prongs of the Dhanasar framework.
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    The Director determined that the Petitioner had established that he is well positioned to advance the proposed endeavor.
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中文全文

原文第 1 页

美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定

案号：31657902 日期：2024年8月15日

对德克萨斯服务中心决定的上诉

表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）

申请人是一名商业飞行员，寻求以特殊能力个人的身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求（即劳工证）的国家利益豁免。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。

德克萨斯服务中心审理主任否决了该申请，认定记录未能证明申请人具备特殊能力个人的资格，也未能证明豁免所要求的工作邀请（进而豁免劳工证）将符合国家利益。现本事项依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。

申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。

一、法律

为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高等学位专业人士，或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的个人。该法第203(b)(2)(A)条。特殊能力是指显著高于科学、艺术或商业领域通常所遇水平的专业程度。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。申请人须初步提交满足六类证据中至少三类之一的文件。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(ii)(A)-(F)。1 然而，满足至少三项标准本身并不确立该分类的资格。2 若申请人满足该要求，本办公室随后将进行最终实质审查，以裁定证据整体是否显示其被认可具有

1 若此类证据不适用于该个人的职业，申请人可提交可比证据以证明其资格。8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(iii)。 2 美国公民及移民服务局此前已确认该两部分审理方法适用于特殊能力个人。6 USCIS Policy Manual F.5(B)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual/volume-6-part-f-chapter-5。

原文第 2 页

所需的专业程度，并将实质性惠及美国国家经济、文化或教育利益或福祉。该法第203(b)(2)(A)条。

若申请人确立了基础EB-2分类的资格，其随后必须证明其值得对工作要求给予“国家利益”方面的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然该法及相关部门规章均未界定“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项3授予国家利益豁免，若申请人证明：

  • 拟议事业兼具实质性价值和国家重要性；
  • 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；且
  • 权衡之下，豁免工作要求将惠及美国。

同上。

二、分析

申请人是一名商业飞行员，寻求以特殊能力个人的身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该EB-2分类所附工作要求的国家利益豁免。审理主任否决了基础申请，认定申请人未能确立其作为特殊能力个人符合基础EB-2分类的资格。审理主任进一步认定，虽然申请人已确立其拟议事业的实质性价值，但未能确立其国家重要性，也未能确立豁免工作要求（进而豁免劳工证）将惠及美国。4

首先，申请人主张审理主任“在本案中未适用适当的证明标准，而是施加了更严格的标准，并错误适用法律，对[申请人]造成不利。”除法律另有规定不同标准外，“优势证据”是管辖移民福利请求的证明标准。参见Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375；另参见Matter of Martinez, 21 I&N Dec. 1035, 1036 (BIA 1997)；Matter of Soo Hoo, 11 I&N Dec. 151, 152 (BIA 1965)。因此，“优势证据”是管辖国家利益豁免申请的证明标准。参见1 USCIS Policy Manual, 前引 at E.4(B)。虽然申请人主张其已提供足以证明其符合EB-2分类和国家利益豁免资格的证据，但其未进一步解释或指出审理主任在否决申请时适用了优势证据以外证明标准的任何具体情形。

3 参见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第九、第十一和哥伦比亚特区巡回法院（以及第三巡回法院在一份未公布决定中）一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属酌情性质）。 4 审理主任认定申请人已确立其处于有利地位以推进拟议事业。

原文第 3 页

在上诉中，申请人未对审理主任关于其未能确立作为特殊能力个人符合基础EB-2分类资格的认定提出异议。5 即使申请人已确立其所寻求分类的资格，本办公室经对记录整体进行重新审查后认定，其未能以优势证据证明拟议事业在Dhanasar第一项要件下兼具实质性价值和国家重要性。虽然本办公室未逐一讨论每项证据，但已审查并考虑了记录整体。

Dhanasar分析框架的第一项要件——实质性价值和国家重要性——聚焦于该个人拟从事的具体事业。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在预期影响。参见Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在Dhanasar中，本办公室进一步指出“我们寻找拟议事业的更广泛影响”，且“[一]项事业可能具有国家重要性，例如，因为其在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”同上。本办公室在Dhanasar中认定，申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为其不会更广泛地影响其领域。同上 at 893。本办公室还指出，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他实质性积极经济影响的事业，例如特别是在经济萧条地区，很可能被理解为具有国家重要性。”同上 at 890。

申请人在其职业计划和陈述中描述的拟议事业是“继续利用[其]在航空领域的专业知识和知识，在美国为航空公司、包机运营商、私营公司或实体担任飞行员。”在该计划中，申请人解释其还“可以为航空部门担任飞行教员，并在飞行培训中心和学校担任资深飞行员。”在随其对审理主任补件通知（RFE）的答复提交的更新职业计划和陈述中，申请人重申其意图“在航空公司获得机长或副驾驶职位”，但澄清作为替代方案其将“愿意为信誉良好的组织担任地面、飞行或机组教员”，且为推进其职业生涯，其“渴望通过成为[联邦航空管理局]检查飞行员或检查员来扩大[其]影响范围和作用。”申请人解释，在这些角色中其可以“将[其]专业知识带到前沿，确保安全高效的飞行运行”，“缓解航空业的压力”，并“在培训和认证未来飞行员方面发挥关键作用。”

申请人在上诉中主张，审理主任的否决未充分考虑其简历、职业计划、推荐信、其在该领域工作的证据以及记录中的行业文章。申请人的简历和一位讲师的专家意见书，来自[已隐去]________________，提供了关于申请人作为飞行员的工作经验、技能和资格的详细信息。记录中的其他证据，包括申请人的

5 由于申请人未在上诉中处理该问题，本办公室视为放弃。参见Matter of O-R-E-, 28 I&N Dec. 330, 336 n.5 (BIA 2021)（引用Matter of R-A-M-, 25 I&N Dec. 657, 658 n.2 (BIA 2012)）。

原文第 4 页

与飞行运行、航空器认证及航空总体相关的课程结业证书也确立了申请人在其领域内的知识和技能。然而，申请人在其领域内的技能、知识和先前工作涉及Dhanasar框架的第二项要件，该要件“将焦点从拟议事业转移至外籍国民”。参见Dhanasar，26 I&N Dec. 第890页。此处的问题是他拟从事的具体事业在Dhanasar第一项要件下是否具有国家重要性。

申请人提供了多份行业报告，讨论美国的商业飞行员、飞行学校以及国内和国际航空公司。他还提交了文章，论述运用航空和航天概念激发和教育学生在科学、技术、工程和数学方面的兴趣。这些文章总体上表明商业飞行员和美国航空领域的重要性。然而，在确定国家重要性时，相关问题不是个人将从事的行业或职业的重要性；相反，我们关注的是“外籍国民拟从事的具体事业”。同上，第889页。

在上诉中，申请人提到美国飞行员日益短缺，并主张他将应对这一短缺，“由于需求超过供给，美国工人无法应对这一短缺”。申请人提供了多篇文章，讨论美国航空公司飞行员短缺问题。在专家意见信中， 的讲师大体上表示申请人的“工作有需求”，“经验丰富的高管飞行员尤其有需求”，并且劳工统计局的统计数据表明2019年至2029年商业飞行员就业的预计增长。我们不被申请人的论点所说服，即由于其拟议事业因需求增加和有可能解决该领域劳动力短缺而具有国家重要性。申请人未能确立其拟议事业将显著减少所主张的国家短缺。此外，合格工人的短缺由美国劳工部通过劳工证程序直接处理。

最后，申请人主张拟议事业的国家重要性已得到显示，因为它“将对美国各个行业产生重大影响，包括贸易、旅游和整体经济”。为支持这一主张，他提供了对航空运输业及其通过旅游直接和间接创造的就业数量以及作为“全球贸易和电子商务驱动者”的一般性讨论。申请人进一步断言其工作的国家重要性“超越了仅仅为商业航空公司工作和创造收入”，解释其经验将“使他能够担任当前专业人士和进入该领域的新飞行员的教员”。然而，申请人未提供证据表明其拟议事业将如何影响航空运输业，或以其他方式以如此规模运作以致达到国家重要性水平。在Dhanasar中，我们认定申请人的教学活动未达到具有国家重要性的水平，因为它们不会更广泛地影响其领域。同上，第893页。在此，我们认定申请人未能表明其拟议事业将充分超越其潜在雇主和客户，以与国家重要性相称的水平更广泛地影响其领域或美国经济。

原文第 5 页

由于记录中的文件未能确立其拟议事业的国家重要性，而这是Dhanasar先例决定第一项要件所要求的，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留关于其在Dhanasar框架第二项和第三项要件下资格的其余论点。参见INS v. Bagamasbad，429 U.S. 24, 25 (1976)（指出“法院和机构无需对作出裁决对结果不必要的争点作出认定”）；另参见Matter of L-A-C-，26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下拒绝在上诉中审理替代性争点）。

III. 结论

由于申请人未能满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件，我们认定其未能确立其符合资格或作为自由裁量事项值得获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回。

命令：上诉被驳回。

原文：USCIS 非先例裁决 PDF（2024-08-15）

本页为 USCIS 公开的 AAO 非先例裁决译文，不是美杰华经手的案例，不构成法律意见；个案结果取决于各自证据。翻译模型：deepseek-flash，生成于 2026-11-01。

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