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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：39123980 日期：2025年8月15日
关于行政上诉办公室决定的动议
表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名微生物学和生物信息学领域的博士生和研究人员，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得职业移民第二优先（EB-2）分类，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。参见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
服务中心运营处（SCOPS）驳回了该申请，认定申请人未能证明豁免所需职位offer、从而豁免劳工证将符合国家利益。我们驳回了随后的上诉。现本事项因复议动议提交至本办公室。我们已收到并将考虑申请人对我们拟驳回通知（NOID）的回应。1
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。经审查，我们将驳回该动议。
复议动议必须证明我们先前的决定是基于对法律或政策的错误适用，且该决定基于决定时诉讼记录中的证据是错误的。8 C.F.R. § 103.5(a)(3)。由于动议的范围限于先前的决定，我们将仅审查本程序中最近的决定。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(i)、(ii)。我们可以批准满足这些要求并证明符合所请求福利资格的动议。
当寻求国家利益豁免的申请人确立了 underlying EB-2 分类的资格后，其必须进而证明其值得裁量性豁免职位offer
1 尽管我们将考虑申请人对我们NOID的回应，但我们不会考虑随回应提交的新事实和证据。与重新开案动议不同，复议动议必须证明我们先前的决定基于决定时记录中的证据是错误的。8 C.F.R. § 103.5(a)(3)。申请人称我们的NOID给予其提交新证据的机会，这一说法不正确，因为我们明确寻求的是对其符合 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 分析框架第二和第三项条件的额外解释。
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要求，依据我们先例决定中规定的分析框架。本法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889，规定了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可以作为裁量事项2批准国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 总体而言，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上。
在我们的上诉决定中，我们同意SCOPS的结论，即申请人的拟议事业——从事“疾病的遗传决定因素、食源性病原体的流行率和鉴定方法，以及其导致抗微生物药物耐药性的遗传因素，以识别新的药物靶点”的研究——具有实质价值和国家重要性。但我们认定，与SCOPS的决定相反，申请人已证明其处于有利地位以推进其拟议事业。在Dhanasar框架的第三项条件下，我们认定其未能证明总体而言在其案件中豁免职位offer要求将有利于美国，因此其不值得获得国家利益豁免。
在动议中，申请人质疑我们先前决定的正确性。为支持该动议，申请人依据 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369 (AAO 2010)，主张与我们驳回其上诉的该先例决定相反，我们的决定错误地“错误描述、贬低或忽视了记录中的大量证据，从而偏离了适当的‘优势证据’标准”。
在收到申请人质疑我们决定的动议后，我们通知其我们打算撤回先前关于其符合Dhanasar第二项条件的认定，并驳回其复议动议。在其回应中，申请人主要强调其研究和学术成就，特别是自其于2024年1月提交申请以来的研究产出。其提交了更新的简历、Google Scholar个人资料、关于其在科学会议上展示的海报和摘要的证据，以及在科学期刊上新发表的论文。这些新证据还记录了其争取博士后研究职位的努力。但如前所述，我们在复议动议中不考虑新事实。8 C.F.R. § 103.5(a)(3)。此外，移民福利的资格必须在提交申请时确立。8 C.F.R. §§ 103.2(b)(1)、(12)；Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Reg'l Comm'r 1971)。申请不能在未来日期申请人在新事实基础上变得符合资格后获得批准。Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 175 (Comm'r 1998)。因此，我们不会在我们的决定中考虑这些在申请提交后产生的新事实证据。
2 参见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS批准或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。
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I. 处于有利地位以推进拟议事业
我们先前认定申请人的拟议事业具有实质价值和国家重要性。第二项条件将焦点从拟议事业转移到外籍人士本人。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。为确定其是否处于有利地位以推进拟议事业，我们考虑的因素包括但不限于：其教育、技能、知识以及在相关或类似努力中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟议事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。同上。
申请人持有相当于美国兽医学博士的学位，目前正在攻读微生物学和生物信息学博士学位。在回应我们的NOID时，申请人强调其在生物信息学、基因组学、分子微生物学和人工智能方面的多学科教育、培训和经验，并提交了其最近完成的几个培训项目的证据。但“教育、技能和知识”仅是Dhanasar中列出的在第二项条件下考虑的非排他性因素之一部分。同上。经审查，我们无法认定申请人已发表作品所提交证据的质量和数量表明其在与其拟议事业相关的努力中具有成功记录。
正如申请人在动议中所述，在提交申请时其已撰写了四篇在科学期刊上发表或在科学会议上展示的论文。其强调其中一篇文章于2022年发表在[已隐去]，"在分子生物学领域被引用次数最多的文章中被列为前10%。"虽然根据Clarivate Analytics的报告这是准确的，但进一步审查该证据并不支持申请人在第二项条件下强调该文章的引用次数（提交时为6次）以确立其推进事业的有利地位。值得注意的是，该报告（显然来自2023年末）表明，对于2022年发表在微生物学领域的论文，第50百分位的论文被引用2次，而第1百分位的论文被引用至少21次，被引用最多的论文被引用至少231次。3 这些数据表明，仅引用次数并不能有意义地将申请人撰写的这篇论文的相对成功或影响力与其领域同期发表的普通论文区分开来，因此不能证明有足够的成功记录来支持其关于其处于有利地位以推进事业的主张。
关于该文章及申请人发表的其他论文的额外引用证据，如前所述，我们不会考虑随其NOID回应提交的新事实和证据。我们承认，自申请提交以来期间的一些额外引用（最近总数55次中的部分）是对申请提交时已发表的申请人论文的引用。然而，申请人未能证明，即使我们考虑其已发表研究成果的总引用次数，这也足以证明其在其领域相关或类似努力中具有成功记录。
3 这些数字与该报告中包含的以下陈述一致："引用频率高度偏斜，许多论文被引用次数很少，而相对少数论文被高度引用。"
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值得注意的是，记录并未证实申请人的主张，即其总体引用率（在其回应SCOPS的证据请求时为36次）反映了足以满足第二项要求的成功记录或其他相关实体或个人对其工作的兴趣。虽然申请人将这一引用率等同于微生物学领域的广泛认可，但他未提交充分证据支持这一主张。他提交了数篇引用其工作的论文的部分副本，但从数量角度看，这并未扩展其Google Scholar档案中所呈现的数据。此外，如下文将讨论的，引用的性质，特别是部分引用研究者所讨论的内容，4并不支持申请人关于其成功记录或该领域其他人对其工作兴趣的主张。
申请人的博士导师W-A-在其推荐信中描述了申请人在种间病原体传播和病原体检测技术方面的研究。关于后者，她指出其研究“促成了便于检测病原体的新技术的开发”。申请人在回应SCOPS的证据请求（RFE）时解释说，2023年的一次会议报告和2024年发表的一篇论文（在其申请提交之后）基于此项研究，并且他正在努力推进并补充W-A-实验室开发的一种检测试剂盒，名为l I。A~-P---A---a的一封专家意见信也讨论了申请人在该领域的研究，指出其会议报告“受到了极大关注”。申请人回应SCOPS的RFE时提交了其更新的Google Scholar档案，该文件显示该报告未被其他研究者引用，新发表的论文被引用过一次。此外，记录中不包含证据表明申请人被列为与I I相关的任何专利的发明人。因此，记录不能佐证A-P-A-关于其他研究者对申请人工作兴趣的陈述，也未显示申请人工作的这一方面已形成成功记录。
申请人领域内其他专家的信件侧重于其已发表的研究l_______r----------,_____Jin Ghana，发表于两篇单独的论文中j~---------~。例如，P-K-A-R-的一封信指出，他在自己已发表的工作中引用了这两篇论文，并且这些引用表明申请人的“研究发现在关于公共卫生优化的讨论中是关键的对话者”。在一篇发表于~----------------,-----...........的综述文章中，P-K-A-R-将申请人的论文讨论为关于加纳小反刍动物中.______~主题的仅有三篇论文中最新的篇。在另一篇综述文章中，他引用了申请人的两篇论文，但提交的部分副本仅显示论文o~ !列于一张图表中。虽然这一证据表明P-K-A-R-将申请人的研究数据与其他研究者的数据一起汇编和审查，但在微生物学更广泛领域的背景下考量，它并未展示成功记录。
微生物学领域的另一位同行研究者I-N-S-提交了两封信，关于他引用申请人有关种间病原体传播的工作，该工作发表于.____________，如前所述获得6次引用。在其第一封信中，他非常详细地描述了申请人的研究，并指出申请人的发现支持了他关于SARS-CoV-2人传猫的论断。在其第二封信中，I-N-S-扩展了
4 我们已审查并考虑了记录中的所有推荐信和专家意见信，包括本决定中未具体提及的那些。
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这一点，并还指出另一个研究组也使用了申请人的工作来确认其结论。I-N-S-及其研究组撰写的引用文章的部分副本显示，他们确实依赖申请人的论文以及其他若干论文来支持其结论。至于另一组对申请人工作的引用，该引用文章的部分副本发表于 ，显示申请人的工作在该文引言部分被引用一次。I I表明。这一证据确认其他研究者使用了申请人已发表的研究发现来推进其自身工作，但并不支持其在微生物学领域背景下的相对成功。
上述讨论的证据表明，在攻读博士学位期间，申请人已发表和报告了与其拟议事业相关的研究，且这些出版物已被其他研究者在自身工作中引用。我们认识到，研究必须为特定领域的知识库增添信息才能被接受发表、报告和获得学术认可，但并非每一位已进行并发表原创研究的个人都会被认定处于有利地位以推进其拟议事业。在根据第二项要求作出裁定时，我们考虑所有相关因素，包括申请人与其拟议事业相关的未来活动计划、实现其拟议事业的进展，以及其他相关方对其工作的兴趣。在此，申请人未能充分证明其已发表的工作例如已成为其领域进步的推动力、产生了大量积极讨论，或以其他方式表明其构成推进其研究的成功或进展记录。
关于其同行评审活动，申请人提交了证据表明他评审了两篇提交给I 以供潜在发表的稿件。我们注意到W-A-在其推荐信中指出，同行评审人“是根据其专业知识被选出来维护严格学术标准的”，并强调申请人的“多次被选中”是其在微生物学领域声誉的指标。虽然我们承认同行评审人必须具备其进行评审所在领域的知识和技能，但记录中不包含关于该期刊邀请或选择科学家进行同行评审的标准的证据。申请人未表明其参与广泛同行评审过程的数量或质量构成成功记录，或以其他方式表明其处于有利地位以推进其拟议事业。
关于申请人的未来活动计划，我们在先前的决定中确认，他已提交其计划未来研究的详细描述，包括继续在期刊和会议上发表其研究的计划。如前所述，在回应我们的NOID时，他提交了记录其持续寻求博士后研究职位的电子邮件，但迄今未成功。在没有充分证据证明资金或其他手段支持其在获得博士学位后计划的研究的情况下，申请人未能确立其计划使其处于有利地位以推进其拟议事业，或潜在雇主对其工作感兴趣。5
5 NOID回应包括一封来自~----------------~的信件，其中指出申请人毕业后将继续与该实体合作。但该信指出，申请人“将继续提升其技能并支持其在生物信息学方面的研究”，还将培训大学生生物信息学和机器学习。申请人在这一角色中将在多大程度上继续从事和发表病原体检测及疾病遗传决定因素方面的研究，并不明显。
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我们承认申请人在与其拟议事业直接相关领域接受了高等STEM教育。但在考虑了Dhanasar分析框架第二项要求下的所有相关因素后，我们认定申请人未能确立其处于有利地位以推进其拟议事业。
II. 对美国有利的豁免
第三项要求申请人证明，总体而言，豁免工作邀请要求并因而豁免劳工证会对美国有利。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890-91。在进行这一分析时，我们可以评估诸如以下因素：鉴于个人资格或拟议事业的性质，其获得工作邀请或获得劳工证是否不切实际；即使假设其他合格的美国工人可用，美国是否仍会从其贡献中受益；以及其贡献的国家利益是否足够紧迫以致值得放弃劳工证程序。Id. 在每一案件中，所考虑的因素必须综合起来确立，总体而言，豁免工作邀请要求并因而豁免劳工证会对美国有利。Id. at 891。
针对NOID，申请人主张国家利益豁免将以三种方式惠及美国。他首先指出，其领域的研究人员通常在研究资助或奖学金下工作，并参与“本质上具有时间限制、非传统且依赖赞助的跨机构合作”。申请人主张，这些研究职位的短期性质意味着，要求提供工作邀请“将对这一动态、高度响应且富有成效的职业模式施加人为限制”。
其次，申请人主张，具备其技能组合的研究人员存在全国性短缺，且“迫切需要填补这一缺口”。最后，他主张，即使微生物学及其他相关领域存在合格的美国工人，其多学科技能和训练也足以证明豁免工作邀请要求是合理的。
关于所主张的具备其技能组合者存在全国性短缺，此种短缺本身并不满足第三项要件。参见 generally 6 USCIS Policy Manual (F)(5)(D)(3), www.uscis.gov/policy-manual。值得注意的是，申请人并未证明批准其豁免将显著缓解生物技术工人的任何此类短缺。
至于即使美国境内其领域存在合格工人，豁免是否仍属合理，申请人未能证明其在微生物学和生物信息学领域的技能、训练和经验具有如此价值，以至于在权衡之下超过保护本国劳动力的国家利益。与Dhanasar案中的申请人不同，本案申请人未证明有成功研究的记录，也未证明其在美国政府机构反复资助的研究中担任领导角色。
我们承认，博士后研究职位和奖学金的短期性质对获得劳工证构成障碍。但根据我们上述分析，申请人未能证明其在Dhanasar分析框架第二项要件下处于良好地位以推进其拟议事业。此外，我们的先例决定指出，为了
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确立国家利益豁免的资格，申请人必须超越仅仅证明其领域内“显著高于通常所遇水平”的专业知识。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 886, n. 3。在此，申请人未能证明在其职业生涯的这一阶段已达到该专业知识水平。
在复议动议中，申请人未能证明我们先前的决定是基于我们作出决定时对法律或政策的错误适用。因此，该动议将被驳回。8 C.F.R. § 103.5(a)(4)。
命令：复议动议被驳回。
通知：非法居留的外国人，或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
