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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：32831620 日期：2024年8月16日
对内布拉斯加服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名地球科学家、数据科学家和研究人员，寻求以持有高级学位的专业人士身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附工作要求获得国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
内布拉斯加服务中心审理主任驳回了申请人的表格 I-140，外籍工人移民申请，认定申请人属于持有高级学位或同等学历的专业人士，但记录未能证明其有资格获得国家利益豁免。此事现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交至本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
为符合基础 EB-2 签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础 EB-2 分类的资格，则其必须随后证明其有资格获得对工作要求“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。虽然法规和相关条例均未定义“国家利益”一词，Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为酌情事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟议事业兼具实质价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
¹ 见 Poursina v. USCIS, 936 F.3d 868, 872 (9th Cir. 2019)（认定授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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- 总体而言，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
审理主任认定申请人符合基础 EB-2 分类所要求的持有高级学位的专业人士资格。因此，上诉中待确定的剩余问题是，申请人是否已根据 Dhanasar 框架证明，豁免工作要求（从而豁免劳工证）将符合国家利益。
申请人称其拟议事业是开发能够预测地下水枯竭速率并评估气候变化对地下水资源更广泛影响的气候模型。申请人主张，此类模型将有助于更好地理解未来气候情景，从而为美国带来实质性利益，包括使政府能够就地下水资源做出明智决策，并可能增强国家在面对气候变化影响时的韧性、可持续性和准备程度。
为支持申请人的主张，其提交了（相关部分包括）个人陈述、数封推荐信、其出版物副本、与地下水保护领域相关的文章，以及强调其教育和以往工作经历的简历和幻灯片。审理主任认可申请人的拟议事业具有实质价值。本办公室同意。然而，审理主任认定申请人未提交充分证据证明其拟议事业具有国家重要性、其处于有利地位以推进拟议事业，或总体而言豁免工作要求（从而豁免劳工证）将有利于美国。在上诉中，申请人对审理主任的决定提出异议。其声称记录证明其拟议事业具有国家重要性，并概括性地声称其有资格获得国家利益豁免。其还在上诉中提交了研究计划摘要。在考虑证据后，本办公室同意申请人未能证明其拟议事业具有国家重要性。
为评估申请人的拟议事业是否满足国家重要性要求，相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室关注“外籍国民拟从事的具体事业”。见同上第889页。此外，本办公室考虑拟议事业的潜在预期影响，并“寻找更广泛的影响”，指出“[一项]事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响。”同上。此外，“一项具有显著潜力雇用美国工人或具有其他实质性积极经济效应的事业，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性。”同上第890页。
本办公室认可申请人在地球科学领域的教育和经历证据，包括其简历、推荐信和出版物中所含信息。然而，该证据涉及的是申请人是否处于有利地位以推进其拟议事业，而非其拟议事业是否具有国家重要性。同样，本办公室注意到其提供的讨论地下水安全重要性并认可
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地下水保护与气候变化的全国甚至全球影响的文章。然而，如上所述，本办公室的关注点是申请人拟从事的具体事业，而非该个人将从事的行业或职业的重要性。见同上。
在此，申请人未提供充分信息和证据以证明其开发特定类型气候模型的拟议事业具有国家重要性。特别是，虽然申请人概括性地提出其模型将有助于更好地理解未来气候情景，进而为美国带来实质性利益，但其未充分解释或证明其特定模型如何提供原创性创新以推进地下水保护领域或在其中产生更广泛影响，或达到在该领域具有国家影响的水平。此外，推荐信虽然对申请人评价很高，但未具体涉及申请人的拟议事业或充分详细讨论其拟议事业将产生的影响。² 最后，申请人未就其二事业是否具有显著潜力雇用美国工人或是否具有与国家重要性水平相称的实质性积极经济效应提出主张或提交证据。因此，本办公室认定申请人未能证明其拟议事业具有国家重要性。
申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一项要件，即证明其拟议事业具有国家重要性。因此，本办公室认定其未能证明有资格或作为酌情事项有资格获得国家利益豁免。审理主任还认定申请人未能证明其处于有利地位以推进其拟议事业，或总体而言豁免工作要求（从而豁免劳工证）将有利于美国，且申请人在上诉中未具体对这些结论提出异议。然而，由于本办公室关于申请人拟议事业不具有国家重要性的认定对本案决定具有决定性，本办公室拒绝触及并特此保留这些问题。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（“法院和机构无需对作出其所需结果所不必需的问题作出认定”）；另见 Matter of L-A-C-, 26 I&N Dec. 516, 526 n.7 (BIA 2015)（在申请人本不符合资格的情况下拒绝在上诉中触及替代性问题）。
命令：上诉被驳回。
² 本办公室注意到其中一封信不一致地声称申请人将帮助石油和天然气公司就勘探和开发活动做出明智决策，而另一封信则暗示其将为美国能源行业提供岩石物理分析。申请人未处理这些不一致之处，也未以其他方式解释这些信件如何支持其拟议事业的国家重要性。
