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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：23091359 日期：2023年8月17日
对德克萨斯服务中心决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（杰出能力）
申请人是一名防火专家，寻求被归类为具有杰出能力的个人。参见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(1)(A)条，8 U.S.C. § 1153(b)(1)(A)。这一第一优先类别使移民签证可供那些能够通过持续的国家或国际赞誉证明其杰出能力、且其成就已通过大量文件在其领域内得到认可的人使用。
德克萨斯服务中心主任拒绝了该申请，结论是尽管记录证明申请人满足了初步证据要求，但并未按要求证明申请人已获得持续的国家或国际赞誉，并且是处于该领域最顶尖的一小部分人中的个人。此事现因上诉而由我们审理。8 C.F.R. § 103.3。
申请人负有以优势证据证明资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对此事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律
该法第203(b)(1)(A)条使移民签证可供在科学、艺术、教育、商业或体育方面具有杰出能力、且该能力已通过持续的国家或国际赞誉得到证明、其成就已通过大量文件在其领域内得到认可的个人使用。这些个人必须寻求进入美国以继续在其杰出能力领域工作，且其进入美国将实质性惠及美国。“杰出能力”一词仅指那些“已上升至其努力领域最顶尖的一小部分”的个人。8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。8 C.F.R. § 204.5(h)(3)的实施条例规定了多部分分析。首先，申请人可以通过一次重大、国际公认奖项形式的成就来证明其成就在国际上得到认可。或者，申请人可以提交满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)所列十项标准中至少三项的证据，包括奖项、某些媒体上的发表材料以及学术文章等项目。
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一旦申请人满足了初步证据要求，下一步就是最终实质审查，在此审查中我们评估记录是否显示持续的国家或国际赞誉，并证明该个人处于其努力领域最顶尖的一小部分人之中。参见 Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115 (9th Cir. 2010)（讨论两部分审查，即先对文件进行计数，然后，如果满足所需数量的标准，则在最终实质审查的背景下予以考虑）；另见 Visinscaia v. Beers, 4 F. Supp. 3d 126, 131-32 (D.D.C. 2013)；Rijal v. USCIS, 772 F. Supp. 2d 1339 (W.D. Wash. 2011)。
二、分析
档案中的文件表明，申请人于1997年至2014年间在[已隐去]消防大队工作，担任过高级工程师、[已隐去]防火处副主任以及[已隐去]消防大队大队长等职务。申请人于2015年加入[已隐去]消防协会，并于2018年当选为其副主席之一。自2015年以来，申请人大部分时间在美国度过，先是作为J-1非移民交流访问者的J-2配偶，后作为F-1非移民学生的F-2配偶。申请人寻求开展涉及便携式气溶胶灭火器的业务。
由于申请人未表明或证明其获得了重大、国际公认的奖项，他必须满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)中至少三项替代监管标准。申请人声称已满足其中四项标准，概述如下：
- (ii) 加入要求杰出成就的协会；
- (iv) 作为评判他人工作的评委参与；
- (vi) 学术文章的作者；以及
- (viii) 在杰出组织或机构中担任领导或关键角色。
主任得出结论，申请人已满足三项标准的要求，涉及会员资格、学术文章以及领导或关键角色。
在拒绝通知中，主任指出，尽管申请人满足了8 C.F.R. § 204.5(h)(3)中三项初步标准，但最终实质审查并未显示申请人已获得持续的国家或国际赞誉。在上诉中，申请人主张：“满足三个类别通常足以满足证明杰出能力的责任。”然而，满足初步标准并不确立资格的推定。最终实质审查的目的是评估为满足标准而提交的证据的质量，并确定整体记录是否支持批准申请。参见 generally 6 USCIS Policy Manual F.2(B)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual。
下面，我们将评估申请人是否以优势证据证明了其持续的国家或国际赞誉，并且他是其努力领域最顶尖的一小部分人之一，以及其成就已通过大量文件在其领域内得到认可。在最终实质审查中，我们分析申请人的成就并权衡全部证据，以确定其成功是否足以证明其在努力领域中具有杰出能力。参见该法第203(b)(1)(A)(i)条；
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8 C.F.R. § 204.5(h)(2), (3)；另见 Kazarian, 596 F.3d at 1119-20。1 在此事项中，我们认定申请人未确立资格。
在拒绝申请时，主任得出结论，申请人“作为防火领域的杰出人才受到尊崇；然而，他并未证明其2010年和2014年的成功有助于认定所要求的持续的国家或国际赞誉。”主任指出：
根据申请和支持文件，受益人于13年前进入防火领域。……受益人决定于2014年7月从消防部门退休；然而计划在适当时候加入行业组织[已隐去]，一个国际技术和教育组织，以加深与美国同行的交流。
在上诉中，申请人声称主任的决定“缺乏分析”且“未准确陈述事实”。申请人指称两个具体事实错误。首先，申请人对关于申请人“于13年前进入防火领域”的说法提出异议，称其“已在该领域高层服务了20年”。主任提及“13年”似乎是传记细节，而非拒绝申请的具体理由。
关于另一争议主张，申请人声称主任“表示‘受益人决定于2014年7月从消防部门退休’，听起来好像他完全退休且不再活跃于其职业生涯。再次，这一信息不准确，因为申请人仍在专业领域保持顶层活跃角色。”但主任并未声明申请人已完全从消防安全和预防领域退休。相反，主任指出申请人“于2014年7月从消防部门退休”，指的是申请人离开[已隐去]。申请人自己的证据记录了这一事实。申请人初次提交的证据69，证明申请人当选为[已隐去]副主席，特别指出受益人“于2014年7月从防火服务部门退休”。申请人在上诉中重新提交了该文件。主任对记录中信息的准确引用并不表明主任在拒绝申请时犯了错误。 记录表明，申请人在[已隐去]担任过高级职位，主要是在[已隐去]市政实体。同样，[已隐去]然而，记录也证明[已隐去]的名称表明与[已隐去]市有联系，而非具有国家或国际影响力的组织。申请人的证据主要集中在其在[已隐去]及周边[已隐去]地区的地位。
例如，申请人属于一个[已隐去]生产专家小组。一篇关于该小组成立的已发表文章[已隐去]安全证实，一个地方当局“[已隐去]安全委员会”召集了该小组。该小组几乎每名成员都受雇于名称中含有[已隐去]的实体，符合地方、市政事业的性质。同样，
1 参见 generally 6 USCJS Policy Manual, supra, at F.2(B)(2)（指出移民局官员随后应在整体审议申请时一并评估证据，以确定申请人是否已按优势证据标准证明其具备该移民类别所要求的高水平专业能力）。
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申请人曾担任在._l_____.I 开展的项目的评审组成员，其本人及同组评审人均来自 I I 该 I !章程规定，个人须表现出“对 th~ 的重大影响力”方有资格 当选该协会副会长。该协会会长的一封信函称：“协会执行委员会 推选[该]申请人……担任副会长一职，依据的是”其在该 安全生产委员会任职、“参与制定 消防条例”以及担任评审组成员等因素，“记录显示，这些评审组是在市级层面召集的~ I申请人当选市级协会的领导职务，与地方性认可相符。
申请人撰写了记录在案的六篇学术文章。审理主任承认这些文章符合 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(vi) 该项标准的文字表述，但这些文章的发表本身并不必然反映或带来持续的国家级或国际级赞誉。有关文章所发表期刊的发行量或出版方声誉的信息，并不能确立单篇文章的影响力或这些文章作者所获的赞誉。申请人的大部分文章发表于标题中含有 j I的期刊，且申请人未能证明这些文章引起了更广泛的关注或在国家或国际层面显著影响了该领域。已发表文章获得“相当数量”的引用，是衡量文章影响力的一种可能标准。参见 generally 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.2 appendix。本案中，申请人被引用最多的文章自 2006 年 12 月发表以来共获六次引用，而申请人于 2020 年 4 月提交申请，距该文发表已逾 13 年。申请人未能表明这一引用率体现出与国家级或国际级赞誉相符的认可度和影响力水平。
申请人未能表明其在 之外的消防专家中获得了赞誉，也未能表明其工作已在国家或国际范围内被采纳。申请人I I或 其在一 I的工作 提交了“国家标准”的示例，但未表明其参与了这些标准的制定。相反，申请人提交“国家标准”显然是为了表明制定这些标准的部分人员也曾与其一同担任评审组成员。然而，申请人与此类人员的合作并非其本人获得更广泛认可的证据。申请人必须表明其本人获得了持续的国家级或国际级赞誉，而非表明其曾与获得此类赞誉的人共事。
申请人提到“防火玻璃，系按照[申请人]等人制定的标准……生产，在行业中处于领先地位”。但我们在记录中找不到任何书面证据可确立申请人在这些标准中的作用或这些产品的“行业领先地位”。该措辞含义模糊，未说明申请人是否参与了防火玻璃本身的研发。
申请人被列为“[中国]4 项消防产品国家专利”的发明人。申请人提交了一份文件，列明四项专利申请；从所提交的译文看，无法确定这些申请是否获批、专利是否授予。专利的授予并不“表明[申请人]已处于其领域的顶尖位置”。申请人未能确立中国授予专利是基于某项发明或创新的重要性而非其原创性。此外，其亦未能确立这些专利发明已实际投入商业生产，或已对中国的消防工作产生重大影响。
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审理主任将 I I整体声誉的证据纳入考量，认可申请人曾在一家声誉卓著的机构或组织中担任领导或关键角色。参见 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(viii)。但若无额外证据，此类组织的整体声誉并不必然确立该组织内个别高级官员获得国家级或国际级赞誉。我们注意到，为证明该 !声誉而提交的部分证据涉及申请人于 2014 年离开 thd lin 之后发生的事件，例如 2018 年参加的一次国际演练。
申请人主张，在中国约 170,000 名“防火部队”人员中，仅约 800 人持有高级工程师的国家级认证。申请人的一位昔日合作者称，受益人在该职称的资格考试中位列全国前 100 名。2 申请人称，作为 170,000 人中的前 100 名之一，其位列本领域最顶尖的极小比例之中。申请人未能表明所引数字之间存在有效的可比性。例如，申请人未能表明全部 170,000 名人员均参加了该认证考试，或“高级工程师”是“防火部队”人员可获得的最高职级。表明仅极小部分“防火部队”人员为“高级工程师”的证据，不足以确立“高级工程师”这一职称反映或带来持续的国家级或国际级赞誉。
申请人未能表明其在.__________,的地方声誉已扩展为法条所要求的国家级或国际级赞誉。参见该法第 203(b)(1)(A)(i) 条。
III. 结论
我们已对记录进行整体审查，结论是记录不支持申请人已确立所寻求类别所需的赞誉和认可的结论。
申请人寻求的是一种高度限制性的签证类别，该类别面向已处于各自领域顶尖位置的人士，而非面向正朝着顶尖位置发展的人士。美国公民及移民服务局长期以来一直认为，即使是在大联盟级别比赛的运动员也不自动符合“杰出能力”标准。Matter of Price, 20 I&N Dec. 953, 954 (Assoc. Comm'r 1994)。本案中，申请人在l 及其首都l I确立了显著认可，但未能表明其工作所获认可已达到国会所设想的持续的国家级或国际级赞誉水平，或表明其拥有“本领域备受赞誉的职业生涯”。H.R. Rep. No. 101-723, 59 (Sept. 19, 1990)；另见该法第 203(b)(1)(A) 条。此外，记录亦未以其他方式表明申请人是已升至所从事领域最顶尖的极小比例人士之一。参见该法第 203(b)(1)(A) 条及 8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。
申请人未能证明其作为杰出能力人士的资格。因此，我们将驳回上诉。
裁定：上诉被驳回。
2 申请人还主张其是l.____.l 中的最高分获得者，但这属于地方性区别，而非法条和法规所要求的国家级或国际级区别。
