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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：39147714 日期：2025年8月18日
对服务中心运营处（SCOPS）决定的上诉
表格 I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名博士后医学研究员，寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求对该分类所附工作要求（job offer requirement）的国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
SCOPS驳回了该申请。SCOPS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格。然而，SCOPS认为记录未能证明豁免工作要求、从而豁免劳工证（labor certification）将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础EB-2签证分类的资格，申请人必须证明其是高级学位专业人士或在科学、艺术或商业领域具有特殊才能的个人。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进而证明其值得裁量性地豁免工作要求，即符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项¹授予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟从事的事业（endeavor）既具有实质价值（substantial merit）又具有国家重要性（national importance）；
1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。
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- 该个人处于有利地位（well-positioned）以推进拟从事的事业；以及
- 总体权衡，豁免工作要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
申请人将拟从事的事业描述为“计划继续开发先进的机器学习和统计方法，用于疾病的分类和诊断、从图像等非结构化数据中提取洞见，以及评估治疗效果。”申请人进一步阐述，其博士后医学研究事业将“改善疾病早期检测、增强精准医学，并应对美国关键的公共卫生挑战，例如减少医疗保健差距和加速治疗创新。”她还指出，其事业“与国家优先事项一致，正如美国国立卫生研究院（NIH）和《2020年国家人工智能倡议法》所强调的，这些优先事项强调AI在医疗保健中的变革性效率，以改善结果并降低成本。”
除认定申请人符合作为持有高级学位的专业人士的第二优先分类资格外，SCOPS还认定拟从事的事业既具有实质价值又具有国家重要性，符合Dhanasar第一项要件的要求。本办公室同意这些认定。然而，SCOPS认定记录未能证明申请人处于有利地位以推进拟从事的事业，不符合Dhanasar第二项要件的要求；并且总体权衡，豁免工作要求、从而豁免劳工证将有利于美国，符合Dhanasar第三项要件的设想。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90。
尽管本办公室认定记录满足Dhanasar第一项要件，但基于下述理由，记录未能证明申请人处于有利地位以推进拟从事的事业，不符合Dhanasar第二项要件的要求。见同上。由于记录不满足具有决定性的Dhanasar第二项要件，本办公室对是否总体权衡豁免工作要求、从而豁免劳工证将有利于美国（Dhanasar第三项要件的设想）保留意见。见同上；另见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（指出机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯粹咨询性的认定”）。
Dhanasar第二项要件聚焦于从事拟议事业的个人。为确定个人是否处于有利地位以推进拟从事的事业，本办公室考虑的因素包括但不限于：教育、技能、知识以及在相关或类似工作中的成功记录；未来活动的模式或计划；实现拟从事事业的任何进展；以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的兴趣。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。 记录证明申请人于2022年获得公共卫生博士学位，专攻生物统计学。因此，记录证明申请人属于持有高级学位的专业人士。见8 C.F.R. § 204.5(k)(2)（将“高级学位”定义为“任何美国学术或
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专业学位或高于学士学位的外国同等学位”）。本办公室认为申请人在与其拟从事事业相关的STEM领域获得的博士学位是确立Dhanasar第二项要件的特别积极因素。见 generally 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(4), https://www.uscis.gov/policymanual。然而，与记录中的其他证据一并考虑时，申请人未能证明其处于有利地位以推进其拟从事的事业，如Dhanasar所设想。
记录包含有关申请人曾参与的先期研究的信息，包括出版物和引用信息。申请人还提交了描述其未来活动计划的个人陈述，以及其他医学研究人员的推荐信。
SCOPS认可了记录中的信息；然而，SCOPS指出记录表明申请人先期的研究活动是合作性的，且与Dhanasar中的申请人不同，申请人并非其参与的大多数研究项目的主要作者。SCOPS还指出，申请人在回应补件通知（RFE）时提交的引用信息呈现的是申请时不存在的一组事实，不能确立资格，援引8 C.F.R. §§ 103.2(b)(1), (12)；Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Reg'l Comm'r 1971)；Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 169, 176 (Assoc. Comm'r 1998)。SCOPS还指出，记录提供的关于其研究经费的信息有限。基于这些及类似问题，SCOPS认定记录未能证明申请人处于有利地位以推进拟从事的事业。
在上诉中，申请人重申其教育、技能和知识证明其处于有利地位以推进拟从事的事业。她还主张，其在回应RFE时提交的个人陈述是未来活动的模式或计划，证明其处于有利地位以推进拟从事的事业。申请人称“其工作已产生27篇同行评审期刊文章（其中1篇为第一作者）和6篇会议摘要（其中3篇为第一作者），发表于知名场所。”相关地，她讨论了其在回应RFE时提交的“更新的Google Scholar引用记录”。申请人称，其参与的文章在申请提交日期之后获得的引用表明其朝着实现拟从事事业取得了进展。她还主张，发表其参与的先期文章的实体表明相关实体的兴趣。
本办公室认可申请人的学术和研究经历表明其具有与拟从事事业相关的教育、技能和知识。然而，基于若干理由，申请人未能证明其处于有利地位以推进拟从事的事业。
第一，记录未能证明申请人的拟从事事业将如何获得资助。在Dhanasar中，本办公室强调“政府实体的持续兴趣和资助……使[该申请人]处于有利地位，以继续推进其高超音速技术研究的拟从事事业。”见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 892-93。相比之下，在本案中，记录未能证明申请人拟作为其拟从事事业开展的预期研究来自任何特定来源的资助。在回应审理主任的RFE时，申请人提交了NIH授予[已隐去]的资助副本，日期为2024年9月17日。然而，申请人于2024年3月提交了表格 I-140，外籍工人移民申请。申请人必须在提交申请时确立其寻求的福利的资格。见8 C.F.R.
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§ 103.2(b)(1)。签证申请不得基于对未来资格的推测而获批，也不得在申请人依据一套新的事实具备资格之后获批。见 Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 第49页。申请人不得为使有缺陷的申请符合USCIS要求而对申请作出重大变更。见 Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 第176页。NIH授予该笔资助的日期对Dhanasar第二项要件具有实质性意义，因为它直接涉及实现拟议事业方面的进展以及潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的利益。由于2024年NIH资助的日期晚于I-140表提交日期，它呈现了一套在提交时并不存在的新的重大事实，这些事实不能——也没有——确立资格。见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；另见 Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 第49页；Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 第176页。
即使NIH资助款能够确立资格（但它并不能），该资助将D列为“项目主任或首席研究员”，将l列为I IPh.D.、IPh.D.、“授权官员”。它并未将申请人列为该资助的接受者。我们注意到，记录中包含一份未指明文件的兩页摘录，编号为“第60页”和“第61页”，其中表明申请人“将在[一个未指明的]项目的全部5年中担任生物统计学家和数据分析专家”，其上方列有四名显然是资深研究人员的人员，其下方列有三名作为“其他人员”的人员，以及一名未指明的博士后放射科医生。然而，该摘录文件并未确立其所提及的未指明项目与NIH资助之间的联系。记录其余部分并未确立NIH——或任何其他个人或实体——会资助申请人的拟议事业。记录中缺乏可采纳且具有证明力的资助信息，这几乎无法支持认定拟议事业具有潜在客户、用户、投资者或其他相关实体或个人的利益水平，从而使申请人处于有利地位以推进拟议事业。我们注意到，在上诉中，申请人将记录中一封来自I lin的信函描述为“证明[申请人]在获得著名资助支持方面的关键作用的证词”。然而，与申请人的描述相反，该信函主要提供关于帕金森病和纳米颗粒研究的一般性信息。该信函中关于申请人在获得资助方面作用的论述，仅限于这一结论性、未经证实的陈述：“[申请人的]研究贡献获得了NIH的资助，这表明她在执行创新性生物统计学研究方面拥有异常出色的记录。”它并未提供关于申请人所履行的角色以及该角色与任何特定项目获得资助之间因果联系的信息。
其次，尽管申请人提交了描述其先前研究并表明她打算继续开展类似研究的个人陈述，但其个人陈述几乎未提供关于她计划如何实现其总体目标的细节。例如，尽管申请人的个人陈述概括描述了研究的各个阶段，但它们并未详细说明申请人预计何时开展任何特定阶段、这些阶段将持续多久、申请人何时准备发表成果，以及关于拟议研究的其他细节——这些细节可能构成Dhanasar第二项要件所设想的未来活动模式或计划。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 第890页。仅此而已，申请人关于为类似于她已开展的研究作出贡献的笼统意图，并不构成未来活动模式或计划的强有力迹象。
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第三，如SCOPS所述，记录提供的关于申请人在相关或类似努力中成功记录的信息不足。申请人提供了关于她在2016年至2023年间发表或合著的27篇研究文章的信息；然而，记录并未确立在八年期间发表或合著27篇论文相对于其他医学研究人员而言的意义。此外，如SCOPS所观察到的，申请人在许多这些研究文章中的角色似乎较为次要，因为在其中26篇中，她被列为第二、第三（七次）、第四（三次）、第五（四次）、第六（六次）和第七（五次）署名研究人员。同样，记录确立申请人仅在六次会议报告中的三次为第一署名研究人员。
记录中包含申请人文章的引用信息，她声称来自Google Scholar；然而，这份三页、未编号的文件本身并未表明其来源，这使人怀疑它是否如申请人所称。见，例如，Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591 (BIA 1988)。除了引用信息是否来自Google Scholar这一问题之外，它几乎无法支持以下结论：申请人的引用率使其处于有利地位以推进其拟议事业。例如，根据该文件，申请人作为第一署名作者的唯一一篇文章，在2023年至申请人于2024年提交I-140表期间似乎未获得任何引用，就像她所贡献的许多文章一样。申请人的大多数引用是针对她不在前五名署名作者之列的文章。记录未澄清部分或全部引用是否为自我引用或申请人文章合著者的引用，而非来自尚未熟悉文章发现的非关联研究人员的引用。此外，记录未对申请人所获引用提供背景说明，以表明引用研究人员是否对这些文章持正面评价或其他评价。根据USCIS政策手册，证明申请人作品具有强劲引用历史的文件，或显示围绕申请人作品的正面讨论或对其采用的已发表文章摘录，是可能证明申请人处于有利地位以推进拟议事业的证据类型。见一般性 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(3), https://www.uscis.gov/policymanual。在此，申请人未证明其引用记录或围绕其已发表作品的讨论或采用反映了足以满足Dhanasar第二项要件的成功记录。
我们再次指出，呈现一套在提交时并不存在的新的重大事实的信息不能确立资格。见 8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；另见 Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 第49页；Matter of Izummi, 22 I&N Dec. 第176页。因此，我们无需处理关于申请人所贡献文章在I-140表提交日期之后获得引用的信息，该信息是申请人在回应RFE时提交的。
最后，我们确认申请人提交了来自其他医学研究人员的推荐信。然而，这些推荐信总体上表明申请人在其许多研究项目和活动中发挥了辅助作用。与此相关，如上所述，申请人作为署名研究人员的几篇文章——包括她作为第一署名研究人员的唯一一篇文章——在她提交I-140表时获得很少或没有引用，这并未表明在类似努力中取得多大成功，或来自其他相关个人的兴趣。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 第890页。尽管推荐信支持以下结论：申请人已协助——且很可能继续协助——其他
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研究人员开展其研究项目，但它们并不支持以下结论：申请人处于有利地位以推进拟议事业。
综合考虑全部情况，申请人未能以优势证据证明她处于有利地位以推进其拟议事业；因此，她未能确立其满足Dhanasar框架的第二项要件。
III. 结论
由于记录未能确立申请人处于有利地位以推进拟议事业，我们认定申请人未能确立作为自由裁量事项的国家利益豁免资格，或在其他方面不具备该资格。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟本决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表《出庭通知》而依据该法第240条面临驱逐程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
