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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：43194121 日期：2026年8月18日
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（杰出能力）
申请人是一家中国清洁能源公司的首席执行官（CEO），寻求以“杰出能力”外籍人士身份归类于职业移民第一优先（EB-1）移民签证类别。见《移民与国籍法》（本法）第203(b)(1)(A)条，8 U.S.C. § 1153(b)(1)(A)。该EB-1类别向能够通过持续的国家或国际赞誉证明其杰出能力、且其成就已通过大量文件在其领域内获得认可的人士提供移民签证。本法第203(b)(1)(A)(i)条。
USCIS否决了该申请，认定申请人已满足十项初步证据标准中的至少三项，但在最终实质审查中提供的材料的总体情况并未显示持续的国家或国际赞誉，以证明申请人处于其从事领域最顶端的一小部分人之中。本事项现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有以优势证据证明其资格的责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本事项中的问题重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合该移民签证类别的资格，申请人必须证明其：
- 在科学、艺术、教育、商业或体育方面具有“杰出能力”；
- 寻求在美国继续在其专业领域工作；且
- 作为移民将实质性惠及美国。
本法第203(b)(1)(A)(i)-(iii)条。
“杰出能力”一词指与“已升至其从事领域最顶端的一小部分人”相称的专业能力。8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。除非申请人能够
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通过一次性成就（即一项重大的、国际公认的奖项）证明其在该领域成就获得国际认可，否则其必须提供足够的合格文件，满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)所列十项较低证据标准中的至少三项。8 C.F.R. § 204.5(h)(4)的规定允许申请人在能够证明8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)的标准不易适用于该个人职业时提交可比证据。
如果申请人满足这些初步证据要求，USCIS随后必须考虑所提供材料的总体情况，在最终实质审查中评估记录是否显示持续的国家或国际赞誉，并证明该个人处于其从事领域最顶端的一小部分人之中。见Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115 (9th Cir. 2010)（讨论两部分审查，即先对文件进行计数，然后在满足所需标准数量的情况下，结合最终实质审查予以考虑）；另见Amin v. Mayorkas, 24 F.4th 383, 391 (5th Cir. 2022)（认定USCIS的两步杰出能力分析与“管辖法规和规章相一致”）；一般性参见6 USCIS Policy Manual F.2(B), www.uscis.gov/policy-manual。
II. 分析
申请人在中国的[已隐去]（电气工程系）获得工业自动化副学士学位。他是[已隐去]的总经理，该[已隐去]是他于2004年创立的一家技术和能源研究公司。申请人声称，2022年[已隐去]的旗舰产品线[已隐去]生产了[已隐去]储能系统，这是一种具有安全性、环保性和长生命周期的大容量储能技术。
在表格I-140（外籍工人移民申请）上，申请人表明其职位为CEO，其工作描述为“确定和制定政策并提供公司的总体指导”。在其个人陈述中，申请人声称其打算在美国成立一家新公司，以开发和支持清洁技术创新，将其“成熟的专利技术、专有技术诀窍和管理方法引入美国”，并“实现全钒液流电池储能项目在美国的完全本地化”。同时，申请人表示其将为[已隐去]工作，并提供了一封来自[已隐去]总裁S-H-的意向书，以聘用申请人为电池储能项目管理总监，负责“该[已隐去]的开发”，监督项目电池储能运营的各个方面。由于申请人未表明或证明其获得过重大的、国际公认的奖项，其必须满足8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x)中至少三项替代性监管标准。申请人声称已满足其中六项标准，概述如下：
- 协会会员资格；
- 关于该个人的已发表材料；
- 参与评审该领域他人的工作；
1 根据该意向书，[已隐去]是一家私人持有的房地产和能源投资公司，总部位于德克萨斯州[已隐去]，成立于2009年。
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- 在该领域具有重大意义的原创性贡献；
- 学术文章的作者身份；以及
- 在知名组织中的领导或关键角色。
8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(ii), (iii), (iv), (v), (vi) 和 (viii)。
USCIS认定，申请人满足了8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iii)（已发表材料）、(iv)（评判他人作品）和(vi)（学术文章著述）六项主张标准中的三项。然而，在进行最终实质审查时，USCIS得出结论认为，记录未能证明其持续享有国家或国际声誉、其属于该领域最顶尖的极小比例人士，以及其成就已通过大量文件材料在该领域获得认可。参见该法第203(b)(1)(A)(i)条；8 C.F.R. § 204.5(h)(2)、(3)；另见Kazarian，596 F.3d at 1119-20.2
在评估证据的总体情况后，本办公室采纳并维持USCIS关于初步证据要求和最终实质审查的决定，并附评论如下。见Matter of Burbano, 20 I&N Dec. 872, 874 (BIA 1994)；另见Giday v. INS, 113 F.3d 230, 234 (D.C. Cir. 1997)（指出采纳并维持下级决定的作法已被“每一个直接面对该问题的其他巡回法院普遍接受”）；Chen v. INS, 87 F.3d 5, 8 (1st Cir. 1996)（加入八个巡回法院的认定，即上诉裁决者可以采纳并维持下级决定，只要其对案件给予“个别化考虑”）。在此，USCIS全面审查了记录，讨论了申请人主张的全部六项标准，并阐述了申请人证据和资格主张为何未能证明其符合杰出能力个人分类要求的理由。
如否决决定中所述，申请人未能有说服力地证明其在[已隐去]的工作如何表明其在该领域享有备受赞誉的职业生涯，或如何需要持续的国家或国际赞誉以证明其是其领域最顶端一小部分CEO之一。见Matter of Price, 20 I&N Dec. 953, 954 (Assoc. Comm'r 1994)（指出USCIS长期以来一直认为，即使是在大联盟级别比赛的运动员也不自动符合“杰出能力”标准）。尽管申请人声称其拥有超过二十年领导[已隐去]的经验，但记录中涉及媒体关注、专利、评审活动、学术文章以及与其他公司合同的大部分文件主要来自提交本申请之前的两年，并未充分显示与其作为CEO的杰出能力相一致的对其成就的广泛认可和持续赞誉。此外，申请人未充分记录其在各协会的会员资格或[已隐去]的声誉，以证明其已升至其领域顶端。
在上诉中，申请人提及近期美国联邦地区法院判决Mukherji v. Miller, No. 4:24CV3170, 2026 WL 895708 (D. Neb. Jan. 28, 2026)，3并讨论了该判决背后的理由，但承认其是内布拉斯加州联邦地区法院的案件，不具约束力的先例
2 见6 USCIS Policy Manual, 同上, at F.2(B)(2)（指示USCIS官员应整体考虑申请，以根据标准——持续的国家或国际赞誉以及成就已在专业领域获得认可，表明该个人是已升至其从事领域最顶端的一小部分人之一——确定资格）。 3 Mukherji法院认定，USCIS采纳Kazarian下的两级制度无效，因为其实施未经适当的通知和评论规则制定程序。
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权限。4 因此，我们将重点处理申请人提出的具体主张，即USCIS在适用Kazarian分析第二步时存在错误。
首先，申请人主张USCIS施加了超出法规范围的新颖要求。具体而言，申请人主张USCIS错误地要求在分析与其已发表文章、学术文章以及[已隐去]证据、在[已隐去]担任领导或关键角色的证据以及其原创贡献的证据相关的事项时，须具备“广受赞誉的职业生涯”，以达到“超出其公司”的程度。
然而，我们认为申请人的主张不具说服力。尽管这些确切措辞并未出现在法规的明文规定中，但它们是合理地从法定和法规语言中推断或衍生而来的。事实上，伴随1990年《移民法》的具有开创性的众议院司法委员会报告在界定立法意图和确立杰出能力签证所适用的高度限制性标准时，使用了“广受赞誉的职业生涯”这一确切措辞。See H.R. Rep. No. 101-723, 59 (Sept. 19, 1990)（“[a]n alien can also qualify on the basis of a career of acclaimed work in the field”）。此外，在阐明第(v)项标准（领域内具有重大意义的原创贡献）时，USCIS《政策手册》指出，“该人开发了已引起重大关注或商业化的专利技术，可以确立该人对该领域的原创贡献的重要意义。”See generally 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.2(B)(l), Criterion 5。基于此，USCIS可以合乎逻辑地得出结论，即申请人的专利并未表明其在领域内具有达到该签证类别所要求的持续赞誉的高地位和认可度，因为这些专利并未引起“超出其公司”的重大关注或商业化。因此，我们不同意USCIS施加了越权要求。
其次，申请人主张USCIS在得出结论认为“二十多年时间内发表三篇研究论文”或评审活动的“频率或水平”不足以证明持续的国家或国际赞誉时，错误地附加了法规要求中并不存在的某些频率要求。然而，《政策手册》明确规定，在证明持续赞誉时，申请人必须表明其在一段时间内维持了该赞誉。See 6 USCIS Policy Manual, supra, at F.2(A)(l)（提供Black's Law Dictionary对“sustain”的定义：“to support or maintain, especially over a long period of time ... To persist in making (an effort) over a long period of time”）。此种证明持续或维持赞誉的要求可能需要审查整个职业生涯中成就的频率或重复性。因此，我们不同意USCIS在这些情形中存在错误。
结合该主张，申请人声称USCIS未能阐明“比较标准”或解释何种发表率或频率足以将个人定性为其领域最顶尖者。但我们注意到，申请人负有举证责任，证明其已上升至其领域顶尖并维持赞誉，从而符合杰出能力个人的资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76（申请人负有以优势证据证明资格的举证责任）。这意味着，申请人而非
4 与源自美国巡回法院地理边界内的美国巡回法院判例法的先例权威不同，我们不受美国地区法院判决的约束。See Matter ofK-S-, 20 l&N Dec. 715 (BIA 1993)。
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USCIS，必须以优势证据标准证明其他同样合格的、处于其领域顶尖的个人在其职业生涯中发表了一定数量的出版物或参与了一定数量的评审活动，并且其已达到与那些顶尖者相似的水平。在此，申请人未提供任何独立或客观的文件材料来进行此种比较并评估其声称的杰出能力。
第三，申请人主张USCIS在最终实质审查中未适当评估其为证明未满足标准而提交的证据的权重，例如其在中国民营经济研究会（CSSPE）的会员资格或[已隐去]所获得的、据称显示杰出声誉的奖项。
关于该主张，我们注意到，当USCIS对申请进行有理由的考量并作出充分认定时，其无需具体回应申请人提出的每一项主张，也无需回应申请人提交的每一份证据。See Abdel-Masieh v. US. INS., 73 F.3d 579, 585 (5th Cir. 1996)（指出“[w]e do not require the BIA to specifically address every piece of evidence put before it”）；see also Cole v. Holder, 659 F.3d 762, 772 (9th Cir. 2011)。因此，我们不同意USCIS的决定因最终实质审查中未具体点名某份证据而存在错误。
此外，在审查申请人CSSPE会员资格及记录中CSSPE章程时，我们发现该会系“由从事中国民营经济研究的个人及相关实体自愿组成的全国性、学术性、非营利性组织”，会员要求包括“认真学习[ ]中国特色社会主义理论体系”、对“民营经济研究工作”热心，以及“由两名以上理事或相关单位推荐”。但记录中未包含任何额外信息表明成为CSSPE会员需要超越所需推荐之外的赞誉或成就。因此，申请人的CSSPE会员资格不足以表明其持续赞誉。
同样，记录中未包含关于申请人公司所获荣誉或奖项的充分细节，以确立该公司具有杰出声誉并将申请人提升为已实现持续赞誉职业生涯或处于其领域最顶尖者。申请人声称公司获得了奖项或荣誉，但仅在公司自身宣传材料中提供了一份“公司荣誉”清单（第1部分第6页，公司简介），且未解释这些荣誉对证明公司杰出声誉的重要意义、日期和相关性。申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。See Matter ofChawathe, 25 I&N Dec. at 376。此外，EB-1类别要求“非常高的标准……提交比所要求更为广泛的文件材料。”See H.R. Rep. No. at 59；see also Proposed Rule for Employment-Based Immigrants, 56 Fed. Reg. 30703, 30704 (July 5, 1991)。在此，申请人未履行以有证明力的证据提交此种广泛文件材料的举证责任。
最后，申请人关于USCIS未对整体记录适用优势证据标准的主张不具说服力，因其未具体指出此类情形，而仅泛泛声称记录中有其赞誉的“可靠指标”。为确定申请人是否在优势证据标准下履行了举证责任，我们不仅考虑
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证据的数量，还考虑证据的质量（包括相关性、证明价值和可信度）。Matter ofChawathe, 25 I&N Dec. at 376；see also Matter ofE-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。在此，整体记录未充分包含佐证证据，以表明其被整个领域而非少数受邀者视为处于所从事领域最顶尖的极小比例之中。See 8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。记录中的推荐信仅描述了申请人的工作，而未表明其如何代表一位通过广泛文件材料使其成就获得领域认可的个人。此外，申请人未确立其已在领域内作出有影响力或影响力的贡献，反映出领域内广受赞誉的职业生涯，从而获得所要求的持续国家或国际赞誉。See H.R. Rep. No. at 59 and section 203(b)(l)(A) of the Act。
证据描绘了一位成功的商人，其公司正在清洁能源技术领域建立声誉，但整体记录并不反映对一位已凭借持续赞誉达到其领域顶尖的个人的认可，也未确立申请人获得所寻求利益的资格。5 在此，申请人寻求一种高度限制性的签证类别，该类别旨在面向已处于各自领域顶尖的个人，而非那些正朝着顶尖迈进的人。Matter of Price, 20 I&N Dec. at 954；Amin v. Mayorkas, 24 F.4th at 394（指出杰出能力是此种精英级别的成就）；Lapteva v. Schuurmans, No. 8:24CV83, 2025 WL 815087, at *1 (D. Neb. Mar. 10, 2025)（指出EB-1签证旨在仅提供给极少数具有杰出能力的个人）。在本案中，申请人未证明其工作的重要性表明其具备所要求的持续国家或国际赞誉，或与其在该领域备受赞誉的职业生涯相符。参见该法第203(b)(1)(A)条。虽然申请人无需证明不存在更有成就的人才有资格获得所寻求的分类，但记录不足以证明其属于其领域顶尖的少数百分比之列。参见8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。
III. 结论
基于上述理由，申请人未证明其作为杰出能力个人的资格。虽然其满足初始证据要求，但其未充分确立其持续的国家或国际赞誉以及其属于其领域最顶尖的少数百分比之列。参见该法第203(b)(1)(A)条；Kazarian, 596 F.3d at 1119-20。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或另有不可入境或可驱逐情形的外国人，可能因签发I-862表（出庭通知）而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能丧失未来签证或其他移民福利的资格。
5 一般参见6 USCIS Policy Manual, supra, at F.2(B)(2)（规定某些证据本身更具分量，而其他证据与其他证据一并审视时更具说服力）。
