行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：43794382
日期：2026 年 8 月 19 日
对 U.S. Citizenship and Immigration Services (USCIS) 裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求为受益人按职业移民第二优先（EB-2）类别归类为持有高等学位的专业人士，并寻求豁免该类别所附的工作邀请要求。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS 拒绝了该申请，认定受益人符合持有高等学位的专业人士的归类资格，但申请人未能证明豁免所要求的工作邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为符合基础 EB-2 签证类别的资格，申请人必须证明受益人是在科学、艺术或商业领域具有杰出能力的个人或持有高等学位的专业人士。本法第 203(b)(2)(A) 条。
如果申请人证明受益人符合基础 EB-2 类别的资格，则还必须证明受益人值得裁量性地豁免工作邀请要求，即符合「国家利益」。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，如果申请人证明以下各项，USCIS 可以作为裁量事项授予国家利益豁免：
拟议工作既具有实质价值又具有国家重要性；
见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一及哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定 USCIS 授予或拒绝国家利益豁免的决定在性质上属于裁量）。
该个人有能力推进拟议工作；以及
整体而言，豁免工作邀请要求将有利于美国。
同上。
II. 分析
USCIS 认定受益人符合持有高等学位的专业人士资格，但未满足 Dhanasar 先例裁决中规定的任何一项要素。2 需要确定的唯一问题是，申请人是否已证明豁免工作邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。
提交申请时，受益人在申请人处担任「广告领域高级数据科学家」，通过涉及「人工智能（AI）驱动的欺诈检测与预防」的项目为公司的「广告诚信工作」作出贡献。3 受益人在其「职业计划」中表示，其拟议工作是「[开]发和部署开源、AI 与机器学习（ML）驱动的广告欺诈检测框架，从而改变美国打击数字广告欺诈的方式」。其计划进一步指出：
具体而言，[受益人]将：(1) 创建可扩展的 AI 模型，能够在联网电视、移动端和网络广告平台上实时检测复杂的欺诈模式；(2) 开发行业标准框架和技术文档，使各种规模的企业都能实施先进的欺诈防护；(3) 建立协作式情报共享协议，在保护隐私的同时实现跨平台欺诈模式识别；以及 (4) 为支持联邦执法工作的监管合规工具作出贡献。
[受益人]未来十年的四阶段战略计划超越传统雇佣边界：(1) 建立用于实时欺诈检测的基础 AI 架构，(2) 在主要广告平台上扩展解决方案，(3) 通过开源框架创建行业范围的标准，以及 (4) 实施全球监管合规系统。
1 受益人于 2011 年从[已隐去]获得整合营销传播理学硕士学位。
3 申请人表示，受益人的「工作职责包括与数字广告相关的机器学习项目和高级分析，包括企业规模的欺诈检测」。在表格 ETA-9089 附录 A：外籍劳工信息中，受益人表示其作为高级数据科学家的「工作职责」包括：「负责进行深入分析，包括利用[申请人]的专有数据库衡量与广告业务相关的关键绩效指标，以及处理数据以回答业务问题并向利益相关方报告趋势。设计并评估 A/B 实验以运行测试，包括设置、样本量评估、监控、分析，并与业务利益相关方分享结果。负责开发数据可视化，使用 Tableau、Looker 等展示复杂的平台现象，供业务利益相关方自行访问。在无法获得逐字数据或测量时寻找替代指标。在业务利益相关方和高管团队的指导下评估和跟踪关键指标，并与工程师合作开发关键指标，以确定如何利用 Python、HIVE/Presto 和 Tableau。」由于申请人申请豁免工作邀请要求，受益人无需拥有来自特定美国雇主的工作邀请。但是，本办公室将考虑有关其职位的信息，以说明其打算以何种身份工作，从而确定拟议工作是否符合 Dhanasar 框架的要求。
在回应 USCIS 的补件通知（RFE）时，申请人写道：
[受益人]在[申请人]的全职工作代表其拟议工作的企业规模轨道。其职责包括领导欺诈检测计划、开发竞价密度优化系统，以及构建[申请人]的动态广告政策引擎。由于[申请人]服务超过 9000 万美国家庭，这项工作使其接触到大规模的复杂欺诈模式，并使[受益人]积累了专业知识，为其更广泛的欺诈预防方法提供依据。根据该雇佣关系进行的工作在标准工作时间内利用[申请人]的资源。因此，[受益人]在[申请人]的持续工作是继续其拟议工作的关键组成部分。
[受益人]构建综合欺诈预防生态系统、作为美国数字经济公共基础设施的倡议，代表拟议工作的延伸，有利于美国经济整体。
公共利益轨道（独立）：[受益人]的独立活动将这些专业知识转化为开源公共基础设施。该轨道涵盖三类活动：
开源平台开发：[受益人]开发和维护其在线平台[已隐去]及相关开源工具，包括欺诈检测能力、机器学习模型改进和文档。该平台根据 MIT 开源许可证授权，提供免费工具供中小企业使用——这一市场细分不同于[申请人]专注的联网电视领域。
学术研究贡献：作为这些大规模数据分析工具的延伸，[受益人]与大学开展学术合作，为学术期刊提供同行评审，进行数据集开发研究，并撰写学术出版物。
标准与监管参与：[受益人]参与数据科学行业标准机构并监测监管动态。
如下文所述，本办公室认定，根据 Dhanasar 中规定的分析框架，申请人未能证明受益人符合国家利益豁免的资格。
A. 实质价值与国家重要性
Dhanasar 第一项要素，即实质价值与国家重要性，侧重于个人拟从事的具体工作。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可以在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。本办公室同意 USCIS 的认定，即受益人的拟议工作具有实质价值。
在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上，第 889 页。这一考虑可包括拟议工作是否具有雇用美国工人的重大潜力（特别是在经济萧条地区）、是否具有其他重大积极经济影响、是否在领域内具有国家甚至全球影响，或是否具有表明国家重要性的其他更广泛影响。同上，第 889-90 页。USCIS 认定申请人未能证明受益人拟议工作的潜在前瞻性影响。4
在上诉中，申请人主张，受益人为其雇主开发企业轨道反欺诈技术「将产生国家层面的影响」。虽然申请人提交了有关其业务运营范围的信息，但未提供充分证据表明受益人为该公司拟议的工作将在其为申请人开展的项目之外影响 AI 领域或数字广告行业。仅对特定雇主有利，即使该雇主如申请人一样具有全国规模，也不足以说明受益人的工作是否具有国家重要性。问题在于，申请人能否证明受益人个人的工作将产生更广泛的影响，例如对某一领域、地区或公众整体。见 6 USCIS Policy Manual, F.5(D)(3), https://www.uscis.gov/policy-manual。
申请人的材料包括国家科学技术委员会的「关键和新兴技术清单更新」。申请人指出，该报告将 AI 认定为「美国国家安全和经济不可或缺的」。USCIS 认识到科学、技术、工程和数学（STEM）领域进步的重要性，以及拥有高级 STEM 学位的人在促进这种进步中的关键作用。6 USCIS Policy Manual F.5(D)(4), https://www.uscis.gov/policy-manual/。虽然受益人从事与关键和新兴技术相关的工作是一个积极因素，但申请人仍必须证明受益人的具体拟议工作具有国家重要性。
申请人还提交了有关联邦倡议的信息，这些倡议旨在揭露数字广告欺诈、现代化与美国财政部的收付款、跟踪 AI 并减轻其对消费者的危害风险、防止金融欺诈和诈骗、确保数字营销提供商遵守联邦消费者金融保护法，以及资助 AI 以进一步实现美国国家安全目标。虽然申请人声称这些文章支持受益人拟议工作的国家重要性，但国家重要性的认定并不侧重于个人所在领域或行业的一般重要性，而是「侧重于外籍国民拟从事的具体工作」。Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在此，这些文章均未提及受益人或其计划的项目，也未涉及其开发和部署 AI 与 ML 驱动的广告欺诈检测框架这一具体拟议工作的潜在前瞻性影响。
此外，申请人提供了 B-Y-、B-L-、E-C-M-、V-V-、G-B-、C-G- 和 A-K-G- 的支持信，讨论受益人的数字广告分析能力和数据科学经验。5 例如，B-Y- 断言受益人「是一位杰出的数据科学家，在 ML、AI 和数字广告分析方面拥有丰富经验」，并且「他对 AI 驱动分析、预测建模和异常检测的深刻理解，使他成为数据科学与数字广告交叉领域的公认专家」。同样，V-V- 表示，受益人在与其当前 AI 驱动欺诈检测工作直接相关的课程中「表现出非凡的才能」，并且「他完成的严格课程为他提供了应对数字广告欺诈复杂挑战所需的精确技术基础和营销生态系统知识」。受益人的教育、技能、知识及其在该领域的先前工作涉及 Dhanasar 框架的第二项要素，该要素「将重点从拟议工作转移到外籍国民身上」。同上，第 890 页。此处的问题是，他拟从事的具体工作根据 Dhanasar 第一项要素是否具有国家重要性。
关于受益人拟议工作的前瞻性影响，B-L- 写道：
我坚信，AI 驱动的欺诈预防是具有重大国家重要性的工作。[受益人]的拟议工作针对我们数字经济中的一个关键脆弱性，该脆弱性威胁商业诚信和国家经济安全。他开发可扩展、自适应欺诈检测模型并推动协作性、行业范围解决方案的方法，将为保持美国在数字广告技术领域的领导地位作出重大贡献。
此外，C-G- 表示：
[受益人]拟推进的工作针对一项关键的国家需求。数字广告欺诈每年给美国企业造成数十亿美元损失，破坏数字经济诚信，并将资金从合法企业转移到犯罪企业。在[申请人]，我们亲眼目睹[受益人]的创新如何保护我们公司和我们的广告合作伙伴免受重大财务损失，直接促进我们的平台更加透明、高效和安全，其益处惠及数千家广告商和数百万消费者。
我坚信，[受益人]的拟议工作将具有重大国家重要性，因为它减少了数字广告欺诈造成的经济损失（估计每年给美国企业造成高达 350 亿美元的损失），通过切断犯罪网络的资金流动加强国家网络安全，并为各种规模的企业在数字市场中竞争创造更公平的竞争环境。
虽然本办公室讨论了这些信件中的样本，但已审查并考虑了每一封信。
虽然受益人的企业规模广告欺诈检测倡议为申请人及其开源平台支持其订阅者带来益处，但申请人未提供证据表明受益人拟议的工作将在表明国家重要性的层面上影响其行业或领域。仅声称某项工作具有国家重要性或会产生广泛影响，而不提供证据证实此类主张，是不够的。B-Y-、B-L-、E-C-M-、V-V-、G-B-、C-G- 和 A-K-G- 的信件未包含充分的信息和解释，记录中也没有足够的佐证证据，以表明受益人具体的拟议工作在其领域或行业中具有更广泛的影响，或对我国产生达到国家重要性水平的重大积极经济影响。
关于受益人与其公共利益轨道相关的学术研究合作的前瞻性影响，A-K-G- 表示：
我的实验室正在进行大规模繁殖力测定，以测量实验室生物秀丽隐杆线虫（C. elegans）的生殖输出，这是一种微型线虫……我们需要开发一种自动化方法来分析图像，但这是一个具有挑战性的问题，我们实验室和该领域的其他实验室都缺乏相关专业知识。
关键的是，[受益人]在同时履行其在[已隐去]公司的全职工作义务的情况下开展了这项重大合作。在八个月的时间里，他在维持职业责任的同时追求有意义的科学贡献。这一成功直接证明了他有能力推进其工作领域并促进国家利益整体，而不仅限于任何单一雇主的利益范围。
然而，申请人未能证明受益人参与涉及线虫生殖输出的生物学研究，如何表明其「开发和部署开源、AI 与 ML 驱动的广告欺诈检测框架」的拟议工作具有国家重要性。如果记录中的证据表明受益人的拟议工作具有显著潜力，能够广泛增进社会福利或文化或艺术丰富，或有助于有价值的技术或研究领域的进步，则可能达到国家重要性水平。见 6 USCIS Policy Manual, 同上，F.5(D)(3)（其中提供了可能达到国家重要性水平的拟议工作示例）。某一学科中的常规、名义或普通改进不符合 Dhanasar 框架下的国家重要性标准。见 Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889-90（举例说明合格的工作应具有「特定领域内国家甚至全球影响」或「重大积极经济影响」）。这些示例强调，拟议工作应「更广泛地影响该领域……」（同上，第 893 页）并具有「更广泛的影响」（同上，第 889 页）。虽然本办公室不贬低受益人学术研究的价值，但申请人未能证明其研究项目将广泛影响数字广告行业或数据科学或 AI 领域。
申请人在上诉中主张，「对受益人工作重要性认可持续上升的增长轨迹，体现在其工作引用数量的不断增加」，并且其提交的引用指标显示其工作「将继续达到国家重要性水平」。6 Dhanasar 框架的第一项要素侧重于拟议工作，而非受益人的先前研究工作或对其已发表发现的任何兴趣。受益人拟议工作的国家重要性与其研究技能及相关实体或个人对其工作的兴趣是分开且独立的。同上，第 890 页。此外，申请人未能证明受益人引用最多的两篇文章与其「开发和部署开源、AI 与 ML 驱动的广告欺诈检测框架」的拟议工作有何关系。
申请人对 RFE 的回应包括 M-P-M- 和 D-L- 的「专家意见信」，支持受益人的国家利益豁免。M-P-M- 断言受益人的拟议工作具有国家影响和重大积极经济利益，影响国家倡议，并将增进个人和社会福利。例如，M-P-M- 表示，受益人的「先进技术可应用于技术系统之外的行业治理」，并且「他与[已隐去]即将建立的合作伙伴关系可提供全新的东西，例如基于 AI 的欺诈检测的行业范围、具有法律约束力的标准」。然而，申请人未能表明受益人具体的拟议工作将以有意义的方式影响行业治理，或以表明国家重要性的水平在其领域产生更广泛的影响。M-P-M- 的信还指出了数字广告行业实施强有力反欺诈倡议的价值，但此处的问题不是申请人所在领域或行业的一般重要性。相反，本办公室侧重于「外籍国民拟从事的具体工作」。同上，第 889 页。虽然 M-P-M- 的咨询意见引用了 Juniper Research、TAG、U.S. Securities and Exchange Commission 和 Integral Ad Science 等来源的公开信息，以证明数字广告欺诈缓解策略的重要性，但其信件未证明受益人为申请人进行的日常数据科学工作及其其他拟议活动如何达到国家重要性水平。
关于受益人的[已隐去]平台及其帮助企业防范数字广告欺诈和相关经济损失的目标，D-L- 在 2025 年 12 月的信中表示：
[受益人]的[已隐去]通过零成本开源提供欺诈检测能力，直接解决了这一市场失灵。其记录的结果为经济外推提供了坚实基础。该平台目前保护 82 家企业，两年内核实节省 128,000 美元——每家企业每年约回收 1,561 美元的广告支出。关键的是，这一数字代表有记录的最低节省额；实际被阻止但未被检测到的欺诈将大幅增加这一估计。他的技术被全美企业采用是一项成就，表明他有能力推进其拟议工作。
将这些已证明的结果扩大规模，可以洞察潜在的国家经济影响。如果类似的开放源代码欺诈检测工具被 5% 的美国中小企业（SMEs）（约 160 万家企业）采用，直接年度节省将接近 25 亿美元。如果采用率达到 10%，并通过持续开发提高检测有效性，可回收的广告支出每年将超过 60 亿美元。这些资金将从欺诈行为者——其中许多在美国管辖范围之外运营——重新导向美国国内的生产性经济活动，支持就业、商业投资和税收。
欺诈预防的经济乘数效应超出直接节省……通过这些乘数效应，每从欺诈中追回 1 美元，就会产生约 1.50 至 2.00 美元的更广泛经济活动。因此，60 亿美元的直接欺诈预防可产生 90 至 120 亿美元的总经济影响。
关于前瞻性影响，申请人在上诉中主张，「互联网具有国际范围，因此在拥有网站的企业背景下不存在『邻近地区』」，并且「82 家采用者中的每一家都是具有国际业务的美国企业」。申请人指出，在 RFE 之后的过渡期内，[已隐去]用户数量「已增加到超过 95 家」，并且「受益人开源工具采用范围的扩大」表明「受益人的拟议工作具有国家影响和益处」。7 虽然受益人的[已隐去]平台于 2023 年开发，并已活跃多年，但记录显示，截至 2025 年 12 月，只有 82 家公司订阅了该平台，截至 2026 年 3 月为 96 家公司。申请人未能表明其平台的这一参与水平表明它将以有意义的方式影响数字广告行业，或以表明国家重要性的水平在其领域产生更广泛的影响。
此外，申请人主张，D-L- 的「正式经济分析」表明受益人的[已隐去]平台将产生数十亿美元的年度节省和更广泛的经济活动。然而，申请人未说明受益人的[已隐去]平台将如何将其订阅者从 82 至 96 家公司增加到 D-L- 经济影响外推中所述的「5% 的美国中小企业（约 160 万家企业）」或「10% 采用率」。D-L- 将[已隐去]采用率扩大到美国中小企业的 5% 或 10%，缺乏支持细节说明该平台将如何产生此类采用率，也未解释如何实现增加数千家额外的美国中小企业用户。因此，D-L- 将数十亿美元的美国年度节省归因于受益人广告欺诈预防平台的经济影响分析不具说服力。优势证据标准要求证据表明申请人的主张可能为真，而真相的确定基于每个个案的事实情况。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。在评估证据时，真相不仅由证据数量决定，还由其质量决定。同上。在此，缺乏支持细节和证据削弱了申请人和 D-L- 关于[已隐去]最终用户预计数量及由此产生的美国经济影响的主张的可信度和证明价值。
7 上诉材料包括受益人编制的电子表格，列出截至 2026 年 3 月他声称已连接并使用其[已隐去]平台的 96 家企业。
为评估受益人的拟议工作是否满足国家重要性要求，本办公室查看记录其工作「潜在前瞻性影响」的证据。虽然受益人打算开发和部署开源、AI 与 ML 驱动的广告欺诈检测框架，但申请人未提供充分的信息和证据，证明其拟议工作的前瞻性影响达到国家重要性水平。在 Dhanasar 中，本办公室认定申请人的教学活动未达到国家重要性水平，因为它们不会更广泛地影响其领域。同上，第 893 页。在此，本办公室认定，申请人未能表明受益人的具体拟议工作将在其雇主及其其他拟议项目之外充分延伸，以与国家重要性相称的水平影响 AI 和数据科学领域、数字广告行业、国家安全、联邦倡议、社会福利或更广泛的美国技术利益。
此外，申请人未能证明受益人拟从事的具体工作具有雇用美国工人的重大潜力，或对我国具有其他重大积极经济影响。在没有充分可信证据佐证申请人关于受益人拟议工作可归因的美国经济影响预测的主张的情况下，记录未显示其项目对区域或国家经济产生的益处将达到 Dhanasar 所设想的「重大积极经济影响」水平。同上，第 890 页。
申请人未能证明受益人的拟议工作具有雇用美国工人的重大潜力（特别是在经济萧条地区）、具有其他重大积极经济影响、在领域内具有国家甚至全球影响，或具有表明国家重要性的其他更广泛影响。
B. Dhanasar 其余要素
由于记录中的材料未能证明受益人拟议工作的国家重要性，而这是 Dhanasar 先例裁决第一项要素的要求，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。由于该问题对申请人的上诉具有决定性，本办公室无需触及、因而保留对受益人根据 Dhanasar 框架第二和第三项要素的资格的认定。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定机构无需对最终决定不必要的问题作出「纯粹咨询性认定」）。
III. 结论
由于受益人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一项要素，本办公室认定申请人未能证明其符合资格或作为裁量事项值得国家利益豁免。
裁定：
上诉驳回。
注意：本裁决构成此事项的最终决定。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或否则不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发表格 I-862（出庭通知）而根据本法第 240 条面临驱逐程序。这些程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
