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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案卷号：38181713 日期：2025年8月22日
对实地行动局（FOD）决定的上诉
表格 I-526，外国企业家移民申请
申请人依据《移民与国籍法》（本法）第203(b)(5)条、8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2019年）寻求移民投资者分类。1 该第五优先（EB-5）分类使移民签证可提供给在美国新商业企业（NCE）中投资所需金额合格资本的外国人，该企业将有利于美国经济，并为合格雇员创造至少10个全职岗位。
实地行动局（FOD）拒绝了该申请，认定记录未能证明最低资本金额已被提供给最直接负责创造就业的企业。FOD还认定商业计划不符合Matter of Ho, 22 I&N Dec. 206 (Assoc. Comm'r 1998)，且记录未证明将创造所需数量的就业岗位。申请人就FOD的拒绝决定向我们提出上诉，主张其已确立EB-5分类的资格。他提交了一份上诉书面论证意见及支持其上诉的补充文件。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。我们对本事项中的问题进行重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，我们将驳回上诉。
一、法律
外国人如在新商业企业（NCE）中投资所需金额的合格资本，可被归类为移民投资者。8 C.F.R. § 204.6(e)（界定“商业企业”）。外国人可直接向NCE投资所需资金，或如本案申请人所做的那样通过区域中心投资。区域中心可为直接或间接创造就业的合格项目汇集移民（及其他）投资者资金。8 C.F.R. § 204.6(i)(4)(iii)。寻求EB-5分类的投资者必须证明其投资将有利于美国经济，并为合格雇员创造至少10个全职岗位。
1 2022年3月15日，《2022年EB-5改革与诚信法》签署成为法律，修订了一般资格要求，大幅改革并将区域中心计划编纂于本法第203(b)(5)条，并增加了重要的新诚信条款。见本法第203(b)(5)条，8 U.S.C. § 1153(b)(5)（2022年）。由于申请人于2019年11月提交其申请，当时存在的相关法律管辖本上诉裁决。
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8 C.F.R. § 204.6(j)(4)。多个外国投资者均可依赖同一NCE寻求EB-5分类，前提是每位投资者已投资或正在积极投资所需金额，且每笔个人投资均导致为合格雇员创造至少10个全职岗位。8 C.F.R. § 204.6(g)(1)。
根据8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)，为证明新商业企业将在两年内为至少10名合格雇员创造全职岗位，申请须附有：
(A) 由十（10）名合格雇员的相关税务记录、I-9表格或其他类似文件的复印件组成的文件，前提是此类雇员已在新商业企业设立后被雇用；或
(B) 一份全面商业计划的副本，显示由于新商业企业的性质和预计规模，未来两年内所需合格雇员将少于十（10）名，包括大致日期，以及此类雇员将被雇用的时间。
申请无须证明NCE已创造10个合格雇员的全职岗位。然而，若岗位尚未创造，申请必须包括一份全面商业计划，证明未来两年内需要至少10名合格雇员。Matter of Ho解释称，全面商业计划必须足够详细，使使用者能够就创造就业潜力得出合理推断。Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 213。然而，仅结论性主张无法使使用者确定创造就业预测是否比一厢情愿的猜测更可靠。Id. 最重要的是，商业计划必须可信。Id.
二、分析
申请人主张基于向____________.LP（NCE）投资500,000美元而具备资格。2 NCE拟从最多14名移民投资者处筹集最多700万美元，以向l________________LLc（创造就业实体（JCE））提供融资。JCE则计划将这些资金与其他融资结合，用于将I________________I翻新并重塑品牌为一家豪华微型单元酒店。
在上诉中，申请人坚持其已证明EB-5分类资格，并提供补充证据，包括NCE的更新商业计划，以及电汇报告、银行对账单、JCE的资产负债表和项目相关发票。他主张，除其他事项外，项目正按更新商业计划所述推进，且更新后的项目时间表不会实质性影响项目的可行性，也不会影响其获得创造就业认定的资格。
经审查记录，且如下文所述，我们同意FOD的结论，即申请人未提供既全面又可信的商业计划；因此，其未能
2 申请人主张项目位于目标就业区，因此所需资本投资额从1,000,000美元下调至500,000美元。见8 C.F.R. § 204.6(f)(2)。
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证明NCE将如商业计划和经济影响分析所预测，在两年内为至少10名合格雇员创造全职岗位。见8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)；Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 213。
A. 商业计划
申请人未具体记录，且记录未显示NCE创造了任何直接就业。因此，关于间接创造就业，FOD拒绝申请的部分依据是认定记录中的商业计划不全面、不可信，且不符合Matter of Ho。见Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 213。3 FOD还认定记录未证明将使用合理方法创造所需数量的就业。我们同意。
如上所述，预期创造就业必须通过提交全面商业计划来证明。Matter of Ho解释称，“法规所设想的全面商业计划应至少包含对业务、其产品和/或服务及其目标的描述。”Matter of Ho, 22 I&N Dec. at 213。它还指出，计划“应列出所获得的所需许可和执照”，且“应解释企业的员工配置要求，并包含雇用时间表以及所有岗位的职位描述。”Id.
在此，记录中的证据未能证实建设时间表，进而未能证明项目将可能在所需两年时间内为申请人及其他寻求EB-5分类的投资者创造足够数量的就业。见8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)；另见8 C.F.R. § 204.6(g)（规定每位个人投资者的投资必须导致为合格雇员创造至少10个全职岗位）。
正如FOD所指出的，建设时间表已多次变更。根据2019年11月初次提交时提交的商业计划，项目估计总成本为1600万美元，预计在2.5年内创造159.6个就业岗位。翻新工程原定于2019年11月开始，约11个月后于2020年10月完成。然而，在申请人承包商于2024年7月30日提交的、回应FOD拒绝意向通知（NOID）的状态报告信中，承包商披露建设已于2021年3月停工，约为预定完成日期后六个月，且三年多后仍未恢复。4 该信还称，“建设停工之时，尚未开始任何重要的建筑施工”，且“在恢复现场工作之前，建筑许可批准……将需要完成”。更新的项目时间表显示建设将于2025年3月再次开始，约八个月后于2025年10月完成。
3 正如FOD所指出的，项目时间表和财务结构的变更可被视为重大变更。然而，基于本决定所讨论的理由，我们同意FOD的结论，即申请人未确立其EB-5分类资格，因为其未证明满足创造就业要求。因此，就我们的上诉裁决而言，我们将不再进一步讨论重大变更问题，并保留该问题。见INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（裁定机构无须对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。 4 一份概述项目修订时间表的更新[已隐去]图表指出，“[建]设暂停[是]由疫情以及为重组项目融资而引发的。”
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在上诉中，时间线再次发生变化，因为申请人提交了一份新的、更新的商业计划，现在称翻新将于2025年7月重新开始，并在大约11个月后的2026年5月完成。此时，与2019年3月的商业计划相比，更新的商业计划预计完成翻新将延迟超过五年。该时间线还假设所有必要的许可和批准将在2025年7月之前获得。但是，即使在此情况下，申请人也仅提交了很少的文件，显示为获得这些初步批准而采取的任何步骤，包括承包商信中提到的所需建筑许可。
此外，我们注意到，更新后的商业计划书称，翻新工程计划在包括“资本/融资策略全面调整”等事项之后重启。计划书称，迄今已向承包商支付8.5百万美元，并且“预计还将额外支出25百万美元用于我们酒店的重建，其中很大一部分将用于创造就业。”但是，申请人没有解释该项目将如何获得此类额外资金，也没有解释这些资金将如何用于该项目。他也没有解释为什么该项目最初估计耗资16百万美元，现在预计总耗资约33.5百万美元。正如FOD所指出的，记录中的证据，包括承包商信函和照片，反映此前的翻新进展极小。而且，即使我们接受项目成本大幅增加是合理或必要的，申请人仍未提供文件证明任何可能或实际的额外融资承诺，而完成翻新需要此类融资。因此，提交的文件不足以证明该项目将完成，或必要数量的就业将及时创造。参见8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)；另参见8 C.F.R. § 204.6(g)。
申请人在上诉中主张，“迄今为止，该项目开发已花费超过800万美元，在项目的初始建设期间，已经创造了足够的就业机会，为申请人创造了足够数量的就业机会。”但是，如上所述，商业计划不可信或不符合Matter of Ho的要求，无法可靠地证明间接就业机会的潜在创造。申请人也没有通过合理的方法证明在两年内将创造所需数量的就业机会。见8 C.F.R. § 204.6(j)(4)(i)(B)。正如FOD所指出的，申请人提交的经济影响分析依赖初始商业计划作为其模型输入。然而，由于预计时间线和融资的多次变化，申请人未能证明初始商业计划中用于经济模型基础的具体创造就业信息是可信的。因此，在没有证明NCE可能在两年内为每位移民投资者创造至少10个就业机会的情况下，申请人未能履行其证明EB-5分类资格的举证责任。见8 C.F.R. § 204.6(g)(1)、(j)(4)(i)；Matter of Ho，22 I&N Dec. at 213。
B. 风险资本
FOD认定记录未证明所需的最低资本金额已提供给最直接负责创造就业的企业。由于申请人未满足创造就业要求，且仅凭此理由即可驳回此案，我们拒绝处理并保留FOD关于申请人未满足风险资本要求的认定，以及任何其他资格问题。见INS v. Bagamasbad，429 U.S. at 25。
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III. 结论
鉴于上述情况，申请人未提交全面或可信的商业计划，证明NCE已经或可能在两年内为每位寻求EB-5分类的移民投资者创造至少10个合格的全职职位。因此，申请人未通过优势证据标准证明其EB-5分类资格。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成此事的最终决定。提交动议不会推迟决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或否则不可入境或可驱逐的外国人，可能通过签发I-862表格（出庭通知）根据法案第240条启动驱逐程序。这些程序可能导致他们被驱逐出美国，并可能失去未来签证或其他移民福利的资格。
