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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：43196330 日期：2026年8月24日
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名研究生兼助教，寻求以拥有高级学位的专业人士身份获得基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，并寻求对该分类所附职位邀请要求给予国家利益豁免。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS拒绝了该申请，认定记录未能证明豁免所需职位邀请、进而豁免劳工证将符合国家利益。此事现依据8 C.F.R. § 103.3提交本办公室审理。
申请人负有举证责任，须以优势证据证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对此事项中的问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合基础EB-2签证分类资格，申请人必须证明其是拥有高级学位的专业人士，或在科学、艺术或商业方面具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
如果申请人确立了基础EB-2分类的资格，则必须进而证明其值得对职位邀请要求给予“符合国家利益”的酌情豁免。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar案指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可酌情¹给予国家利益豁免，如果申请人证明：
- 拟从事的事业兼具实质价值和国家重要性；
- 该个人处于有利地位，能够推进其拟从事的事业；以及
1 见 Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS给予或拒绝国家利益豁免的决定本质上属于酌情性质）。
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- 综合权衡，豁免职位邀请要求将有利于美国。
同上。
二、分析
USCIS认定申请人符合拥有高级学位的专业人士资格。记录支持该认定；其拥有相当于美国国际法硕士学位的学历，来自[已隐去]。上诉中待裁定的其余问题是，申请人是否已证明豁免职位邀请要求、进而豁免劳工证将符合国家利益。
申请人在就读于[已隐去]法律与外交硕士项目期间提交了申请。其拟从事的事业基于其研究生毕业设计项目，该项目描述了开发和运营一家社会影响型企业，以扩大美国为来自非洲的高潜力、代表性不足学生提供的教育机会。在一份执行摘要中，申请人解释说，其在线平台为正在办理美国签证申请和大学入学流程的个人提供清晰指引和支持，防止申请人成为声称协助办理这些流程的诈骗的受害者。他表示，其“透明、合乎道德且可负担的模式——由数字化集成的学生信息系统（SIS）支持”——是一项“增强美国软实力，并支持教育公平、全球领导力和机构多样性等更广泛外交目标”的倡议。
一项事业的价值可体现在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。USCIS认定申请人已证明其拟从事事业的实质价值。本办公室同意。然而，USCIS认定其未证明该事业的国家重要性、其处于有利地位能够推进该事业，或综合权衡给予职位邀请要求豁免将有利于美国。上诉中，申请人主张USCIS错误描述了拟从事的事业，并不适当地将其分析窄化为“要求证明行业范围内的转型或人口层面的影响”。申请人坚持认为记录已证明其符合国家利益豁免资格。
在确定拟从事的事业是否具有国家重要性时，相关问题不是该个人将从事的行业或职业的重要性；相反，本办公室关注的是“外籍国民拟从事的具体事业”。同上。在Matter of Dhanasar案中，本办公室进一步指出，“我们寻找的是”拟从事事业的“更广泛影响”，并且“一项事业可能具有国家重要性，例如，因为它在某一特定领域具有国家甚至全球影响”。同上。本办公室还指出，“一项事业如果具有雇用美国工人的重大潜力，或具有其他重大积极经济影响，特别是在经济萧条地区，例如，很可能被理解为具有国家重要性”。同上，第890页。
此外，为评估申请人的拟从事事业是否满足国家重要性要求，本办公室考察记录“潜在预期影响”的证据。同上，第889页。在此，申请人未证明其在线平台将如何促进签证办理
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或国际学生入读美国院校达到国家重要性的水平。其拟从事的事业是开发“可扩展、透明的教育基础设施，通过建立非洲教育机构与美国大学之间的机构管道，并由标准化SIS平台、跨机构伙伴关系和以伦理为导向的流动协议支持，从而增强美国高等教育的竞争力”。为提供其事业的背景，他提交了美国国务院、美国商务部和国际教育协会的文件，以证明其扩大非洲学生赴美接受高等教育途径的事业“直接促进了美国重大国家利益——从加强教育外交和美国软实力，到推进全球善意……”。上诉中，申请人重申其主张，即其事业直接契合美国外交政策和国家安全利益，以及维持美国在全球市场竞争力的内在国家重要性。然而，他未提供证据证明其在线平台或咨询服务将如何以与国家重要性相称的水平影响美国利益。声称与国家利益一致并不构成拟从事事业潜在预期影响的证据。再次强调，本办公室在评估一项事业的国家重要性时考虑的，不是该个人打算从事的领域的重要性，而是其将着手的具体事业。同上，第889页。
上诉中，申请人对USCIS将其事业描述为仅限于直接惠及其潜在学生的企业提出异议，称该“决定将国家重要性调查窄化为本地化受益者，而非评估该事业更广泛的结构性影响”。他表示，该在线平台“不是学生招生机构、咨询公司或面向客户的辅导机构。相反，它是一家使命驱动、具有国家战略意义的社会企业，开发系统级教育基础设施，以增强美国高等教育、推进美国软实力目标，并建立高潜力非洲人才的长期管道”。然而，申请人的商业计划描绘的是一个向潜在学生提供直接咨询服务的在线平台。其中包括个人预约咨询时间安排系统的截图和描述，称专门团队将在选择教育项目和办理签证要求方面“提供个性化支持”。记录未通过支持性文件证明其特定事业如何充分延伸至其潜在客户之外而产生更广泛影响。
申请人还在上诉中主张，USCIS使用Matter of Dhanasar案中的例子来讨论其拟从事事业的潜在经济影响，“过度强调创造就业和经济效应……”。关于他是否证明其事业具有雇用美国工人的重大潜力或对经济萧条地区的惠益，他表示该决定“将缺乏大规模就业或经济项目视为决定性因素……”。他表示，“[Dhanasar]中的这些例子是说明性的，而非强制性标准”。然而，USCIS并未表示证明该事业的经济影响是强制性的。该决定将申请人是否证明其事业将产生积极经济影响作为先例决定中提供的考虑要素之一加以讨论。一项事业的就业潜力或重大积极效应“很可能被理解为具有国家重要性”。同上，第890页。
在此，申请人明确主张其事业将带来积极的经济影响。他在商业计划中陈述，其企业“为
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美国，尤其是在高等教育和服务行业。”他还就其事业成果提供了宏大的预测，但其主张和预测未获在案证据支持。他估计，大约2,200名学生将使用其服务进入美国教育机构，通过学费和生活支出为美国带来443.8百万美元的收入，并通过支持各行业约733个工作岗位带来10百万美元的联邦、州和地方税收。但他未提供证据证实这些预测。目前不清楚他从哪些来源得出成功使用其服务的学生人数的估计，其预测也未附有对其计算中所用数字来源的说明。此外，他预测在三年内共雇用七名个人并累积433,075美元的收入，但他未提供证据证明其预期的人员配置水平和收入将如何为经济带来实质性经济利益，例如通过在某一地区使用大量工人或通过实质性影响就业创造和经济增长。
申请人必须以相关、具有证明力且可信的证据支持其主张。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。在缺乏关于其工作可归因的任何预期美国经济影响或就业创造的充分信息或证据的情况下，案卷未显示申请人事业为美国区域或国家经济带来的利益将达到我们先例决定中所设想的“实质性积极经济效应”水平。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
我们还审查了熟悉申请人工作的人士出具的推荐信。关于其拟议事业，这些信件笼统提及申请人打算实现的目标，但未讨论其提供咨询服务的具体意图将如何产生更广泛的影响。例如，[已隐去]教授表示，该事业“加强了教育外交，提升了美国作为人才与创新公平与机遇目的地的声誉，并支持全球人才的多元化……。”[已隐去]的一位高级顾问表示，“该平台加强了[已隐去]美国的软实力，促进了合乎道德的学生流动，使院校和更广泛的社会受益。”联合国某办公室的一位官员表示，该事业将支持“加强人与人之间联系、研究合作和对美国外交有益的专业联系的校友网络。”而[已隐去]的一位教授表示，申请人的[已隐去]事业“支持美国的关键利益：扩大有才华但代表性不足的学生的入学机会，加强国际招生中的院校诚信，并深化维系美国学术外交的人与人之间的联系。”
除这些总体性陈述外，这些信件未指明有关该事业的细节，也未以其他方式解释作者为何就申请人事业的国家重要性得出这些结论。作者未讨论拟议事业的哪些具体要素影响了他们关于其更广泛影响的意见。他们作出宽泛的陈述，并就事业的影响提出笼统的主张，但未解释申请人的在线平台如何正在或将要创造他们所描述的广泛成果。他们未提供对申请人事业潜在预期影响的洞见，也未以其他方式证明该影响。Id. at 889。
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案卷未确立拟议事业的国家重要性，而这正是 Matter of Dhanasar 第一项要件所要求的。因此，申请人未证明其符合国家利益豁免的资格。由于所认定的驳回理由对申请人的上诉具有决定性，我们拒绝审理并在此保留关于 Dhanasar 框架下资格的其他论点。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定各机构无需对最终决定不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
III. 结论
申请人未证明拟议事业具有国家重要性。由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架所要求的第一项要件，其未确立其有资格或经裁量本应获得国家利益豁免。申请将继续被拒。
命令：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留的外国人，或原本不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而根据该法第 240 条面临驱逐程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
