行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
案号：37188626
日期：2025 年 8 月 26 日
对服务中心运营部（SCOPS）裁决的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（国家利益豁免）
申请人是一名企业家兼计算机系统工程师，寻求作为持有高级学位的专业人士获得分类。见《移民与国籍法》（本法）第 203(b)(2) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。申请人还寻求豁免与该基于就业的第二优先（EB-2）分类相关的职位offer要求。见本法第 203(b)(2)(B)(i) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)(B)(i)。
服务中心运营部（SCOPS）拒绝了该申请，认定记录未能证明豁免所需职位offer、进而豁免劳工证将符合国家利益。本事项现依据 8 C.F.R. § 103.3 提交本办公室审理。
申请人负有以优势证据证明资格的举证责任。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查。Matter of Christa's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
I. 法律
为确立国家利益豁免的资格，申请人必须首先证明其符合基础 EB-2 签证分类的资格，即作为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。本法第 203(b)(2)(B)(i) 条。高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位加上该专业领域五年渐进式工作经验，等同于硕士学位。同上。专业人士定义为本法第 101(a)(32) 条所列职业之一，以及任何以美国学士学位或其外国同等学位为进入该职业最低要求的职业。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。一旦申请人证明符合基础 EB-2 分类的资格，申请人还必须证明有资格获得对职位offer要求的自由裁量豁免，即符合“国家利益”。同上。
专业人士应包括但不限于建筑师、工程师、律师、医师、外科医生，以及小学或中学、学院、学术机构或神学院的教师。本法第 101(a)(32) 条。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884 (AAO 2016) 提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar 指出，美国公民及移民服务局（USCIS）可作为自由裁量事项，在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
拟议工作同时具有实质价值和国家重要性；
该个人有能力推进其拟议工作；以及
整体而言，豁免职位offer要求将有利于美国。
同上，第 889 页。
II. 分析
申请人的拟议工作是担任其自有信息技术（IT）服务公司（该公司）的总经理，公司地点位于[已隐去]佛罗里达州和[已隐去]德克萨斯州。该公司将以远程和现场方式向中小企业提供 IT 服务，涵盖五个核心领域：服务器监控、IT 帮助台、网络访问控制、IT 培训以及其他 IT 服务与咨询。SCOPS 拒绝了该申请，认定尽管申请人符合作为高级学位专业人士的 EB-2 分类资格，但其未能证明豁免职位offer和劳工证要求符合国家利益。申请人的上诉主张其已以优势证据证明有资格获得对职位offer和劳工证要求的国家利益豁免。
A. 持有高级学位的专业人士
为认定申请人符合 EB-2 分类资格，SCOPS 依据一份教育评估，该评估认定申请人基于其计算机网络学士学位和超过五年的专业经验，等同于美国计算机网络硕士学位。为证明申请人持有符合要求的高级学位，申请必须附有“[a]n official academic record showing that the alien has a United States advanced degree or a foreign equivalent degree.” 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(A)。或者，申请人可提交“[a]n official academic record showing that the alien has a United States baccalaureate degree or a foreign equivalent degree, and evidence in the form of letters from current or former employer(s) showing that the alien has at least five years of progressive post-baccalaureate experience in the specialty.” 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B)。美国学士学位通常被认定要求四年教育。见 Matter of Shah, 17 I&N Dec. 244, 245 (Reg'l Comm'r 1977)。
申请人提交了其来自[已隐去]巴西[已隐去]的技术师学位（授予日期为 2012 年 1 月 5 日）；Highstone Client Services 出具的培训、教育和经验评估（Highstone 评估），认定“他满足与美国高等教育认证机构计算机网络学士学位完成要求实质相似的要求”；以及一份题为“学校记录”的文件，显示其在 2009 年至 2011 年五个学期内于[已隐去]的“计算机网络技术”课程学习情况。本办公室注意到，由于[已隐去]和[已隐去]似乎是不同的教育机构，在任何未来程序中，申请人必须证明两者之间以及其课程与学位之间的关系。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)（主张申请人必须以指向真相所在的客观证据解决记录中的任何不一致）。这一点在此尤为重要，因为 Highstone 评估强调申请人“在[已隐去]完成了其课程学习”，但未提供该机构的课程成绩单。同上。因此，证据不足以证明申请人的教育背景。
为评估申请人由[已隐去]颁发的技术师学位是否等同于美国学士学位，本办公室查阅了由美国大学注册与招生官员协会（AACRAO）创建的全球教育电子数据库（EDGE）。EDGE 表明，技术师这一头衔“代表所达到的教育水平相当于美国 2 至 3 年大学学习”。见 AACRAO, Título de Tecnólogo (Title of Technologist), https://www.aacrao.org/edge/country/credentials/credential/brazil/t%C3%ADtulo-de-tecn%C3%B3logo-(title-of-technologist)。EDGE 并未表明申请人的技术师学位是美国学士学位的外国同等学位。同上。因此，AACRAO 的 EDGE 不支持认定申请人获得了美国学士学位的外国同等学位。此外，由于 Highstone 评估认定申请人“满足与美国高等教育认证机构计算机网络学士学位完成要求实质相似的要求”，该评估与 EDGE 中的信息不一致。见 Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. 791, 795 (Comm'r 1988)（主张本办公室可自由裁量将申请人提交的意见陈述作为参考，但当意见与其他信息不一致或在任何方面存疑时，本办公室无需接受该意见或可给予较低权重）。
本办公室进一步注意到，Highstone 评估与“学校记录”中提供的信息不一致。例如，该评估仅强调申请人完成技术师学位所修的七门课程，以认定这些“学习是美国高等教育机构学士学位的必要组成部分”；然而，未提供任何解释说明为何在其他课程中特别强调这些课程。此外，如上所述，Highstone 评估称申请人“在[已隐去]完成了其课程学习”，但未提供该教育机构的成绩单，记录中也不包含证据显示评估人依据何种信息作出其结论。因此，Highstone 评估关于申请人技术师学位是美国学士学位外国同等学位的结论依据未得到记录或 EDGE 的充分支持，本办公室无需采信其结论。见 Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. at 795。基于上述理由，申请人未能证明其持有符合要求的美国学士学位外国同等学位。
本办公室注意到，申请人的“学校记录”显示其免修许多课程，但由于其未提供来自[已隐去]的课程成绩单，本办公室无法确定这些课程是在[已隐去]还是在其他地方完成。
此外，依据 8 C.F.R. § 204.5(k)(3)(i)(B) 的要求，申请人必须以“来自现任或前任雇主的信函形式，显示该外籍人士在该专业领域具有至少五年学士后渐进式经验”来证明其学士后经验。申请人必须在提交申请时确立资格。8 C.F.R. § 103.2(b)(1)；Matter of Katigbak, 14 I&N Dec. 45, 49 (Comm'r 1971)。在此，申请人未能证明超过五年的渐进式负责的学士后经验，因为其提供的信函不足以证明其工作职责。其中两封信涉及与计算机网络领域无关的职位，因此不是该专业领域渐进式经验的证据。此外，8 C.F.R. § 204.5(g)(1) 规定，相关部分为：“[e]vidence relating to qualifying experience or training shall be in the form of letter(s) from current or former employer(s) or trainer(s) and shall include the name, address, and title of the writer, and a specific description of the duties performed by the [individual] or of the training received.” 来自[已隐去]的信函列出了申请人担任的五个 IT 职位名称，但未提供职责；因此，依据该法规的明文规定，其不足以评估其资历。同上。同样，来自[已隐去]的信函称，自 2020 年 4 月至[已隐去]（该信函日期为 2020 年 7 月 10 日），申请人担任“[已隐去]行政支持代表”的工作，但未提供该职位的职责，且时间跨度（仅 4 个月）不足以证明所需的五年学士后经验。同上。
基于上述理由，本办公室不同意审理主任关于申请人符合作为持有高级学位的专业人士的 EB-2 分类资格的认定。然而，由于申请人未就此问题获得通知，其 EB-2 分类资格不构成本办公室驳回的依据。此外，由于申请人依据 Dhanasar 第一要素的资格问题的解决对本次上诉具有决定性，本办公室无需将事项发回重审以进一步考虑其作为具有特殊能力人士的 EB-2 分类资格。
B. Dhanasar 第一要素：实质价值和国家重要性
Dhanasar 第一要素，即实质价值和国家重要性，侧重于个人拟议开展的具体工作及其“潜在预期影响”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。工作的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。“工作”一词比一般职业更为具体；申请人不仅应提供该职业通常涉及内容的细节，还应提供该人士在该职业内具体拟议开展何种工作的细节。一般见 6 USCIS Policy Manual F.5(D)(1), https://www.uscis.gov/policy-manual。例如，虽然工程是一种职业，但拟议工作的说明应描述具体项目和目标，或该人士将从事的工程领域，而非仅列出工程师的职责和责任。同上。在此，本办公室同意 SCOPS 的意见，即拟议工作具有实质价值，因为其具有创业性质。然而，基于下文进一步讨论的理由，申请人未能证明拟议工作的国家重要性。
在确定拟议工作是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在预期影响。在 Dhanasar 中，本办公室指出“我们寻找更广泛的影响”，且“[a]n undertaking may have national importance for example, because it has national or even global implications within a particular field.” Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。本办公室还指出，“[a]n endeavor that has significant potential to employ U.S. workers or has other substantial positive economic effects, particularly in an economically depressed area, for instance, may well be understood to have national importance.” 同上，第 890 页。对于创业型工作，在确定工作的国家重要性时，本办公室还在分析中考虑收入增长、收入创造和就业创造等额外因素。一般见 6 USCIS Policy Manual, 同上，F.5(D)(4)（“企业家的具体证据考虑因素”）。
此外，USCIS 认识到 STEM 领域进步的重要性以及拥有高级 STEM 学位人员在促进这一进步中的关键作用，尤其是在重点关键和新兴技术或其他对美国竞争力或国家安全重要的 STEM 领域。本办公室可在多种情况下认定某一 STEM 领域对竞争力或安全具有重要性，例如，当记录中的证据表明某项工作将帮助美国保持领先于战略竞争对手或当前和潜在对手，或涉及某一领域，包括研发密集型行业，在这些行业中，早期和后期开发周期的适当活动和投资可能有助于美国在盟友和伙伴中实现或保持技术领先或同等地位。一般见 6 USCIS Policy Manual, 同上，F.5(D)(2)。
SCOPS 认定申请人未能证明拟议工作具有国家重要性，因为缺乏佐证证据证明该工作所声称的经济影响。此外，SCOPS 指出，即使该工作在运营第五年创造了六个就业岗位，这一数量也不足以达到 Dhanasar 所设想的国家重要性水平。最后，SCOPS 指出商业计划已过时，因为商业计划日期（2021 年 2 月）与申请人于 2023 年 7 月提交国家利益豁免申请之间已过去两年多。
在上诉中，申请人提交了一份简报，大致主张 SCOPS“在本案中未适用适当的证明标准，而是施加了更严格的标准，并错误适用法律，对[他]造成不利……”。管辖移民福利申请的证明标准是“优势证据”。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。为确定申请人是否在优势证据标准下履行其举证责任，本办公室评估申请人的主张是否“更可能而非”或“可能”为真，但也考虑证据的质量（包括相关性、证明价值和可信度）。同上，第 376 页；Matter of E-M-, 20 I&N Dec. 77, 79-80 (Comm'r 1989)。SCOPS 发出了两份补件通知，解释了申请人初始提交中的缺陷和关切，并提供了一份非穷尽性的文件与证据清单，申请人可提交以解决这些缺陷。因此，SCOPS 在审理本申请时遵循了适用法规和程序，申请人未能证明其申请被适用了更高的证明标准。8 C.F.R. § 103.2(b)(8)。
申请人进一步主张其工作具有国家重要性，因为其经济影响，且因其符合本办公室在促进技术发展、经济增长和就业创造方面的国家利益。申请人主张该公司的服务将帮助其客户优化业务功能，这将直接影响国内市场，“因为改善的行业模式最终导致更高的商业需求和新的就业创造及劳动力可靠性的增加”。申请人进一步主张其工作符合本办公室的国家安全利益，因为吸引像他这样的有才华的 STEM 专业人士将使美国能够对抗“中国的快速技术 strides”。最后，申请人解释称，由于他将专注于培训员工掌握先进的 IT 和电信技术，其工作不仅将创造就业，还将“提升美国工人的技能组合”，这对于保持美国在“全球技术市场”中的竞争优势至关重要。
经重新审查，本办公室认定申请人未能充分证明拟议工作具有显著潜力雇用美国工人或具有其他重大积极经济影响，尤其是在经济萧条地区，从而可被视为具有国家重要性。
申请人的商业计划预测该公司在运营前五年将产生以下经济增长、收入和就业创造影响：
在运营第四年于[已隐去]德克萨斯州开设第二个地点
在两个地点创造六个全职和兼职工作岗位
申请人及其妻子（作为共同所有者）初始投资 40,000 美元，以及
公司利润/收入再投资总计 220,000 美元
为其六名员工创造总计 823,000 美元的工资
创造总计 351 万美元的收入
创造 440,568 美元的净收入
尽管考虑了这些经济影响的主张，本办公室同意 SCOPS 的意见，即由于申请人的商业计划日期为 2021 年 2 月，上述预测似乎已过时。见 Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 375-76。在上诉中，申请人未回应 SCOPS 的关切，也未提交更新的经济收入、就业创造或经济影响预测。同上。此外，商业计划未提供充分的客观依据以证明这些预测是现实的。同上。商业计划解释称，该公司的两个办公室（位于[已隐去]佛罗里达州和[已隐去]德克萨斯州）都将位于小企业管理局（SBA）合格的 HUBZone 内。然而，申请人未提交证据证明其参与 SBA HUBZone 计划，或以其他方式证明其工作将具有重大积极经济影响，尤其是在经济萧条地区。
此外，本办公室注意到，为证明该公司预期经济影响，商业计划与记录中的其他证据存在冲突。值得注意的是，商业计划未包含任何关于向该公司承诺 70,000 美元的两名额外投资者的信息。相反，商业计划仅提及申请人和其妻子作为投资者投入 40,000 美元初始投资。这一不一致未在记录中得到解决。见 Matter of Ho, 19 I&N Dec. 582, 591-92 (BIA 1988)（主张申请人证据中的任何不一致可能导致对支持签证申请的其他证据进行重新评估）。基于所有这些理由，尽管本办公室认定申请人的创业精神及其向公司投入自有资本的意图具有实质价值，但商业计划不足以证明该工作基于其经济影响具有国家重要性。
本办公室注意到，商业计划称“第一年运营（估计为 2021 年）”。这意味着按该计划，该公司应已进入运营第五年，所有经济收入、经济增长和就业创造预测应已达到所示水平。此外，商业计划表明，到运营第四年（2024 年），德克萨斯州的第二个办公室应已投入运营。然而，申请人未提供任何证据证实这些主张。
接下来，本办公室确认申请人提交了四份分包商协议，于 2024 年 2 月 5 日由该公司与其他实体签署，涉及 IT 服务。然而，这些协议不足以证明该公司具有收入增长、收入创造或就业创造的潜力，因为它们是在提交申请之后签署的。本申请于 2023 年 7 月提交，申请人必须在提交时确立其资格。8 C.F.R. § 103.2(b)(1)。
此外，在 Highstone Client Services 的[已隐去]博士提供的咨询意见中，作者认为该工作具有国家重要性，因为寻求在巴西开展业务的美国企业将受益于申请人的专业知识，“鉴于巴西当前政治动荡和充满挑战的经济形势”。然而，该信函未解释拟议工作的 IT 活动与美国预期就业创造、收入增长或收入创造之间的联系。在没有关于该工作可归因于美国的任何预期经济影响的充分信息或证据的情况下，该咨询意见未能证明申请人工作给美国经济带来的利益将达到 Dhanasar 所设想的“重大积极经济影响”水平。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890；另见 Matter of Caron Int'l, Inc., 19 I&N Dec. at 795 (Comm'r 1988)。
SCOPS 正确认定，申请人过去的专业工作，如前任同事撰写的多封推荐信所证明，是 Dhanasar 第二要素的重点，本办公室在该要素中审查申请人是否有能力推进拟议工作。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。在此，巴西 IT 和商业专业人士提供的推荐信解释称，申请人是一名拥有良好就业记录的 IT 专业人士，在其专业网络中备受推崇；然而，这不是国家重要性的标准。例如，巴西的一名平台和服务绩效经理解释称，申请人先前的工作显示了其“专业精神”，这将“极大地增强他加入的任何公司”。尽管其在 IT 领域的先前工作似乎值得称赞，但这些信函与 Dhanasar 框架的第二要素相关，但未能证明其拟议工作在美国或对 IT 领域的更广泛影响，如 Dhanasar 所设想。见 Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 890。
本办公室同意 SCOPS 的意见，即提供的行业报告和文章一般描述了 IT 和电信领域的重要性，但未聚焦于具体拟议工作或其如何可能更广泛地影响这些领域，也未讨论可归因于申请人工作的任何预期美国经济影响或就业创造，如 Dhanasar 所要求。行业报告和文章讨论了移民创业精神的重要性、美国 STEM 和 IT 专业人士（尤其是软件开发人员）的短缺，以及 IT 如何改变美国工作场所等主题。然而，由于所提供信息未具体讨论申请人的拟议工作或解释其工作将如何对美国产生更广泛影响，这些文章不具有说服力。此外，如 Dhanasar 所述，在确定拟议工作是否具有国家重要性时，相关问题不是个人将从事的领域、行业或职业的重要性；相反，本办公室聚焦于“the specific endeavor that the foreign national proposes to undertake.” Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。基于所有这些理由，这些文章和行业报告未能证明该公司的国家重要性。
申请人称其工作具有国家重要性，因为美国 STEM 和 IT 专业人士短缺，且因其将加强本办公室的经济并确保美国在全球的竞争力。尽管申请人在 IT 领域的技能和经验可能对其未来客户或雇主产生积极影响，但其未提供充分证据证明其工作将解决或影响 STEM 或 IT 短缺，从而其工作可被视为具有国家重要性。此外，尽管本办公室考虑了申请人关于其拟议工作旨在推进 STEM 技术并提供 IT 培训的主张，但记录中的证据未表明其具体工作将帮助美国保持领先于战略竞争对手或当前和潜在对手，或涉及某一领域，包括研发密集型行业，在这些行业中，早期和后期开发周期的适当活动和投资可能有助于美国在盟友和伙伴中实现或保持技术领先或同等地位。一般见 6 USCIS Policy Manual, F.5(D)(2), https://www.uscis.gov/policy-manual（STEM 领域高级学位人士的具体证据考虑因素）。因此，申请人未能证明其拟议工作将充分超出其未来客户和顾客，以更广泛地影响 STEM 领域，从而具有 Dhanasar 所设想的国家重要性。
为进一步说明这一点，本办公室在 Dhanasar 中认定，尽管一名 STEM 教师的拟议工作具有实质价值，但记录未证明其教学活动将超出其课堂学生，更广泛地影响教育领域。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 893。同样，在此，记录未表明申请人打算推进 IT 领域的 STEM 技术和研究，或其打算提供的 IT 培训将对其顾客和客户产生更广泛影响。基于所有这些理由，申请人未能证明该工作所声称的就业创造、收入创造或经济增长。因此，基于上述所有理由，本办公室认定 SCOPS 在认定申请人未能以优势证据证明其拟议工作具有国家重要性时，正确评估了证据。
C. Dhanasar 其余要素
SCOPS 认定申请人符合 Dhanasar 第二要素，但未提供分析以供审查该部分裁决。由于本办公室已认定申请人不能以其他方式符合该签证分类资格，本办公室特此保留申请人是否有能力推进拟议工作的问题。见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（主张机构无需对最终裁决不必要的问题作出“纯咨询性认定”）。
SCOPS 进一步认定申请人未能证明整体而言豁免职位offer要求、进而豁免劳工证将有利于美国。在这样做时，SCOPS 处理了申请人工作所声称的预期经济影响及其为证明工作国家重要性而提出的其他因素。本办公室采纳并确认 SCOPS 关于申请人依据 Dhanasar 第三要素不合格的裁决。见 Matter of Burbano, 20 I&N Dec. 872, 874 (BIA 1994)；另见 Giday v. INS, 113 F.3d 230, 234 (D.C. Cir. 1997)（指出采纳并确认下级裁决的做法已被“每个直接面对该问题的其他巡回法院普遍接受”）；Chen v. INS, 87 F.3d 5, 8 (1st Cir. 1996)（加入八个巡回法院，主张上诉审理者可采纳并确认下级裁决，只要他们对案件给予“个别化考虑”）。
III. 结论
由于申请人未满足 Dhanasar 分析框架的第一和第三要素，其未能证明有资格或作为自由裁量事项应获得国家利益豁免。基于上述理由，上诉将被驳回。
裁定：
上诉驳回。
通知：本裁决构成本事项的最终裁决。提交动议不会推迟裁决的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留或 otherwise inadmissible or deportable 的外籍人士，可能通过签发 I-862 表格（出庭通知）而依据本法第 240 条启动遣返程序。这些程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
