行政上诉办公室非先例裁决
美国公民及移民服务局
In Re（案号）：43632353
日期：2026 年 8 月 26 日
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉 表格 I-140，外籍劳工移民申请（杰出能力）
申请人是一名风险分析师兼工商管理博士生，请求以「杰出能力」外籍人士身份归入职业移民第一优先（EB-1）移民签证类别。参见《移民与国籍法》（下称「《移民法》」）第 203(b)(1)(A) 条，8 U.S.C. § 1153(b)(1)(A)。该 EB-1 类别向以下人士提供移民签证：能够通过持续的国家或国际声誉证明其杰出能力，且其成就已通过大量文件在其领域内获得认可。参见《移民法》第 203(b)(1)(A)(i) 条。
USCIS 拒绝该申请，认定申请人虽已满足十项初始证据标准中的至少三项，但所提交材料在最终裁量中的整体情况并未显示持续的国家或国际声誉，不足以证明申请人属于该工作领域最顶端的小比例人群。本事项现依 8 C.F.R. § 103.3 系属于本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其符合资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案所涉问题适用重新审查。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
要获得该移民签证类别资格，申请人必须证明其：
在科学、艺术、教育、商业或体育领域具有「杰出能力」；
寻求在美国继续其专业领域内的工作；且
作为移民将实质性惠及美国。
《移民法》第 203(b)(1)(A)(i)-(iii) 条。
「杰出能力」一词指与「已升至该工作领域最顶端的小比例人群之一」相当的专业水平。8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。除申请人能够通过一次性成就（即一项重大的、国际公认的奖项）证明其在该领域的成就获得国际认可外，其必须提供符合资格的充分文件，以满足 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x) 所列十项较低层级证据标准中的至少三项。8 C.F.R. § 204.5(h)(4) 允许申请人在能够证明 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x) 的标准并不当然适用于其职业时，提交可比的证据。
如申请人满足上述初始证据要求，USCIS 随后必须考虑所提交材料的整体情况，进行最终裁量，评估记录是否显示持续的国家或国际声誉，并证明该个人属于该工作领域最顶端的小比例人群。参见 Kazarian v. USCIS, 596 F.3d 1115 (9th Cir. 2010)（论述两部分审查：先对文件进行计数，若达到所需标准数量，再置于最终裁量中加以考量）；另参见 Amin v. Mayorkas, 24 F.4th 383, 391 (5th Cir. 2022)（认定 USCIS 的两步式杰出能力分析「符合所依据的法律与法规」）；一般参见 6 USCIS Policy Manual F.2(B), www.uscis.gov/policy-manual。
二、分析
A. 初始证据标准
由于申请人未表明或证明其获得重大的、国际公认的奖项，其必须满足 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(i)-(x) 中替代性监管标准中的至少三项。USCIS 认定，在申请人主张的五项标准中，其满足 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(iii)（关于申请人的媒体报道）、(iv)（作为他人工作的评审人参与评审）及 (vi)（撰写学术文章）三项标准。经审查记录，本办公室同意记录中有证据显示申请人曾被主要网络媒体引述、通过为期刊进行同行评审而评审他人工作，并合著了两篇关于经济学与企业管理主题的学术文章。
由于本办公室认定申请人已满足所需的三项初始标准，故无需处理其上诉主张，即其还满足 8 C.F.R. § 204.5(h)(3)(ii)（协会会员资格）与 (ix)（获得高薪酬）两项附加标准。参见 INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976)（per curiam）（认定行政机关无需对与最终决定无关的问题作出「纯咨询性认定」）。因此，本办公室现进入 Kazarian 分析的第二阶段，即最终裁量。
B. 最终裁量
在最终裁量中，本办公室分析申请人的成就并权衡证据的整体情况，以判断其成功是否足以证明其在该工作领域具有杰出能力。参见《移民法》第 203(b)(1)(A)(i) 条；8 C.F.R. § 204.5(h)(2)、(3)；另参见 Kazarian, 596 F.3d at 1119-20。实施《移民法》第 203(b)(1)(A)(i) 条的拟议法规的评注指出，「国会为杰出能力外籍人士设定极高标准的意图，在本法规中体现为要求申请人提交比」较低类别「所需文件更为大量的文件」。56 Fed. Reg. 30703, 30704 (July 5, 1991)。
在上诉中，申请人主张 USCIS 进行最终裁量属错误，因为该第二阶段分析是「一项未经通告与评论程序而制定的实体规则，且一旦监管标准已获满足，其不能作为独立依据拒绝我的申请」，并援引 Mukherji v. Miller, No. 4:24CV3170, 2026 WL 895708 (D. Neb. Jan. 28, 2026)。本办公室注意到，Mukherji 案法院认定 USCIS 采纳 Kazarian 项下两级体系无效，因其未经适当的通告与评论规则制定程序即予实施。然而，Mukherji 判决由内布拉斯加州的一家联邦地区法院作出，对身处佛罗里达州的申请人并非具有约束力的先例权威。参见 Matter of K-S-, 20 I&N Dec. 715 (BIA 1993)（认定与美国联邦巡回上诉法院判例法具有先例效力不同，移民上诉委员会不受联邦地区法院判决约束）。因此，当 Mukherji 案的实体问题适当系属于本办公室时，本办公室将予以处理；就目前而言，本办公室评估的是 USCIS 是否恰当适用了 Kazarian 项下的最终裁量。
正如申请人在上诉中所称，本办公室注意到 USCIS 在启动第二阶段分析之前作出了相互矛盾的表述。USCIS 先表示申请人未满足三项证据标准，随即又推翻该结论，称其已满足三项监管标准。但这些相互矛盾的表述对最终结论并不具有实质影响。本案中，USCIS 继续进行了最终裁量，依照《移民法》与法规分析了相关证据，并解释了为何申请人未证明其具有持续的国家或国际声誉、未证明其属于该工作领域最顶端的小比例人群，以及其成就未通过大量文件在该领域内获得认可。参见《移民法》第 203(b)(1)(A)(i) 条；8 C.F.R. § 204.5(h)(2)、(3)；另参见 Kazarian, 596 F.3d at 1119-20。因此，本办公室认为此属无害错误。
注 1：仅证明行政机关决定中存在错误是不够的；申请人还须证明其因该错误而受到不利影响。Shinseki v. Sanders, 556 U.S. 396, 409 (2009)；Molina-Martinez v. United States, 578 U.S. 189, 203 (2016)。当错误对行政机关决定的实质内容没有影响时，该错误可被忽略。Aguilar v. Garland, 60 F.4th 401, 407 (8th Cir. 2023)；另参见 Saint-Clair v. U.S. Atty. Gen., 322 F. App'x 759, 765 (11th Cir. 2009)（认定即使行政机关未适当分析迁移因素，该错误亦属无害，因为申请人未证明其无法合理迁移至海地）。
经审查所提交证据的整体情况，本办公室认定申请人未能履行证明其符合资格的举证责任。本办公室同意 USCIS 在最终裁量中的下述认定，并就拒绝决定中未讨论的证据补充分析。
记录显示，申请人于 2015 年自[已隐去]大学取得经济学学士学位，并于 2017 年 9 月至 2021 年 1 月期间在加纳的[已隐去]担任数据维护分析师。此后其来到美国，自[已隐去]大学取得金融经济学硕士学位，并于 2022 年 1 月至 2022 年 12 月期间在[已隐去]担任信用数据分析师一年。自 2023 年 1 月起，申请人担任[已隐去]的信用风险分析师，目前正在[已隐去]大学位于佛罗里达州的地区校区攻读工商管理博士学位。
申请人于 2025 年 12 月提交本申请。在申请表中，申请人将其拟议职位名称列为「风险分析师」。申请人主张其是「一名金融风险分析师与经济策略师，其工作强化了美国及全球主要银行机构的量化风险基础设施、与巴塞尔协议一致的敞口计量及监管治理」。申请人进一步声称，其将「继续在其杰出能力领域内工作，具体为推进数据分析、信用风险基础设施与金融风险管理框架，且其持续活动将实质性惠及美国经济与金融体系」。
注 2：申请人就该职业提供了 SOC（标准职业分类）代码 13-2054，该代码对应美国劳工部职业信息网络（O*NET）中的「金融风险专家」。
申请人提交了两篇关于其本人的、发表于尼日利亚网络报纸的文章。第一篇文章于 2022 年发表于 Guardian.ng，标题为「[已隐去]」。该文引述申请人的表述，并报道其「近期在一次媒体座谈会上发言」，强调金融机构日益需要采用连贯、可追溯的数据框架，以强化模型准确性、监管合规及对全球银行业运营的整体信任。第二篇文章于 2024 年发表于 Vanguardngr.com，标题为「[已隐去]」，讨论申请人过往的工作经历、其工作理念，以及对其现任雇主[已隐去]的贡献。然而，申请人未能证明此类报道与其处于该工作领域最顶端小比例人群、并获得持续的国家或国际声誉的成功水平相一致。例如，申请人未说明其媒体报道的程度与同领域处于最顶端者相比如何。此外，媒体文章侧重于申请人的生平细节及其对现任雇主[已隐去]的贡献，而非突出其广泛影响金融风险管理领域的具体成就或其在其中的持续声誉。与 USCIS 此前的认定一致，本办公室亦认定，申请人未证明其有限的媒体报道如何反映其在该领域具有备受赞誉的职业生涯，或如何达到须提交比通常要求更为大量文件的极高标准。
本办公室进一步评估其评审经历的重要性，以判断该证据是否表明其具备该高度限制性类别所需的杰出能力。参见 Kazarian, 596 F.3d at 1121-22。申请人提交证据证明其担任 International Journal of Economics, Business and Management Research 的同行评审人，并评审了其领域的期刊稿件。USCIS 认定，其同行评审服务仅持续三个月，即 2025 年 7 月至 2025 年 9 月，「不能表明或符合持续的国家声誉，亦不符合表明申请人属于已升至该领域最顶端小比例人群的专业水平」。本办公室同意。本案记录中没有证据显示申请人基于该同行评审服务获得国家或国际认可，或在该领域中脱颖而出，从而跻身该领域上层。总体而言，评审次数有限且发生于 2025 年、即紧接其提交本申请之前，不足以证明其评审经历体现该领域备受赞誉的职业生涯，也不足以证明其服务反映持续的国家或国际声誉。参见《移民法》第 203(b)(1)(A)(i) 条及 8 C.F.R. § 204.5(h)(2) 与 (3)；另一般参见 6 USCIS Policy Manual, 前引, at F.2(A)(1)（指出此类声誉必须持续保持，并引述 Black's Law Dictionary 对「sustain」的定义为「支持或维持，尤指在长时期内……在长时期内坚持（某项努力）」）。
同样，撰写与发表本身并不会自动使人处于该领域顶端。申请人提供了其合著的两篇期刊文章的证据。第一篇文章于 2024 年发表于 International Journal of Advanced Economics，讨论美国货币政策在 COVID-19 大流行期间对经济稳定性的影响。第二篇文章亦于 2024 年发表于同一期刊，同样讨论美国货币政策在大流行期间的影响，但具体聚焦于失业率。申请人未提供其 Google Scholar 个人资料或其他相关证据，以显示其研究文章在整个领域内被广泛引用、接受或采用。此外，申请人未说明其撰写的意义，也未说明其发表记录与被视为处于该领域最顶端者相比如何。参见 6 USCIS Policy Manual, 前引, at F.2(B)(2)（举例说明记录中的证据在全面权衡全部证据的判断中如何有助于认定该个人是否属于领域顶端的小比例人群并具有持续的国家或国际声誉）。申请人未证明其工作在该领域获得的关注程度与持续的国家或国际声誉相当。参见《移民法》第 203(b)(1)(A) 条。
除申请人已满足的三项标准外，本办公室还考虑记录中的其他文件，以判断证据整体是否显示其符合资格。申请人提供了其在国际管理咨询协会（Institute of Management Consultants, IMC）会员资格的证据，并主张其被选为高于普通会员的 IMC「Fellow」级别会员，可证实其杰出能力。然而，申请人的会员证书显示其于 2025 年 10 月 10 日当选为「Fellow」会员。其在提交申请时成为 IMC「Fellow」会员仅三个月，这一事实不足以证明其会员资格具有持续的国家或国际声誉或体现备受赞誉的职业生涯。参见 Donskoy v. United States Citizenship & Immigr. Servs., No. 21-CV-04757-CRB, 2021 WL 5240224, at *5 (N.D. Cal. Nov. 11, 2021)（维持认定：申请人的会员资格未显示建立杰出能力所需水平的成就或持续声誉）。记录中没有证据表明其基于该会员资格获得国家或国际认可，或在该领域中脱颖而出、获得国家或国际关注，从而跻身该领域上层。
申请人还提供了其自[已隐去]获得薪酬的证据，包括 2025 年 7 月至 2025 年 9 月的工资单，并主张其薪资高于 glassdoor.com、salary.com 或 salaryexpert.com 所显示的佛罗里达州风险分析师职位的平均薪酬区间。然而，该证据不足以支持认定其获得的收入与持续的国家或国际声誉相当。申请人未证明其薪资在持续期间内处于高位，或其所获报酬相当于其他处于该领域最顶端的知名金融风险分析师或经济学家，亦未证明其因收入而获得声名或关注，从而使其在该领域中脱颖而出或跻身上层。
本办公室还评估了记录中的推荐信，但认定申请人未能充分证明其被整个领域（而非被其邀请的少数人）视为处于上层，或其在国家或国际范围内获得认可，从而符合属于该工作领域最顶端小比例人群的要求。申请人提交了其前雇主与工作同事出具的推荐信，其中赞扬申请人在风险管理方面的专业能力、其在工作单位的关键性角色，或称赞其关于大流行期间美国货币政策影响的期刊文章为「对金融经济学的重大原创贡献」。然而，所有作者均使用「原创贡献」或「关键性角色」等套语，而未就申请人的具体成就、持续声誉或金融管理领域对其成果的接受程度提供有说服力的细节。对申请人及其成就作出笼统、宽泛陈述的推荐信通常不具说服力。一般参见 6 USCIS Policy Manual, 前引, at F.2(B)(3)。尽管这些信件强调了申请人的才能，但并未反映其在该领域具有备受赞誉的职业生涯，从而获得所需的持续的国家或国际声誉。参见 Mishra v. Richardson, No. 120CV991LMBTCB, 2021 WL 1566071, at *3 (E.D. Va. Apr. 20, 2021)（认定原告仅提交了其职业熟人圈内人士的推荐信，且无任何信件指向显示持续的国家或国际声誉的大量成就文件）；另参见 Jafarov v. United States Citizenship & Immigr. Servs., No. 23 CIV. 3372 (PAE), 2024 WL 69056, at *9 (S.D.N.Y. Jan. 5, 2024)（认定证言性信件不足以确立其在领域中的相对地位，且未将其与他人比较）。
注 3：申请人提交了一封由[已隐去]的咨询合伙人[已隐去]出具的专家信。尽管该信赞扬申请人的「专业背景、资历及有据可查的服务活动」及「在金融风险管理方面的卓越专业能力」，但并未具体说明申请人的持续声誉或其在该领域的影响与认可。其他「专家信」似乎来自申请人现任或前任雇主，同样未能确立申请人的持续声誉。
整体记录，包括上述已讨论的证据及未具体提及的证据，均不能确立申请人符合所寻求利益的资格。注 4：一般参见 6 USCIS Policy Manual, 前引, at F.2(B)(2)（指出某些证据本身即具较强证明力，而其他证据在与其他证据一并考量时更具说服力）。本案中，申请人寻求的是高度限制性的签证类别，其面向的是已处于各自领域顶端的人士，而非正在向顶端迈进的人士。Matter of Price, 20 I&N Dec. 953, 954 (Assoc. Comm'r 1994)；Amin v. Mayorkas, 24 F.4th at 394（指出杰出能力属精英级别的成就）；Lapteva v. Schuurmans, No. 8:24CV83, 2025 WL 815087, at *1 (D. Neb. Mar. 10, 2025)（指出 EB-1 签证旨在仅向极少数具有杰出能力的个人提供）。在本案中，申请人未证明其工作的重要性体现所需的持续的国家或国际声誉，或与该领域备受赞誉的职业生涯相一致。参见《移民法》第 203(b)(1)(A) 条。虽然申请人无需证明无人比其更有成就方可符合所寻求的类别资格，但记录不足以证明其属于该领域顶端的小比例人群。参见 8 C.F.R. § 204.5(h)(2)。
三、结论
基于上述理由，申请人未能证明其作为杰出能力个人的资格。基于上述理由，上诉予以驳回。
裁定
上诉驳回。
通知
本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会中止本决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或存在其他不准入境或可驱逐情形的外籍人士，可能因签发 I-862 表格（出庭通知）而依《移民法》第 240 条被启动遣返程序。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其失去未来申请签证或其他移民利益的资格。
