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美国公民及移民服务局 行政上诉办公室 非先例决定
案号：43911451 日期：2026年8月26日
对美国公民及移民服务局（USCIS）决定的上诉
表格I-140，外籍工人移民申请（国家利益豁免）
申请人寻求基于就业的第二优先（EB-2）移民分类，作为持有高级学位的专业人士，并寻求豁免与该分类相关的职位offer要求。见《移民与国籍法》（该法）第203(b)(2)条，8 U.S.C. § 1153(b)(2)。
USCIS否决了该申请，认定记录未能证明申请人作为裁量事项有资格获得国家利益豁免。现本事项依8 C.F.R. § 103.3提交本办公室进行上诉审查。
申请人负有举证责任，须以优势证据标准证明其资格。Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. 369, 375-76 (AAO 2010)。本办公室对本案问题进行重新审查（de novo）。Matter of Christo's, Inc., 26 I&N Dec. 537, 537 n.2 (AAO 2015)。经重新审查，本办公室将驳回上诉。
一、法律
为符合所依据的EB-2签证分类资格，申请人必须证明其为高级学位专业人士或科学、艺术或商业领域具有特殊能力的人士。该法第203(b)(2)(A)条。
高级学位是指任何高于学士学位的美国学术或专业学位或外国同等学位。8 C.F.R. § 204.5(k)(2)。美国学士学位或外国同等学位，加上该专业领域五年逐步提升的经验，等同于硕士学位。同上。
如果申请人证明其符合所依据的EB-2分类资格，则必须进一步证明其值得作为裁量事项豁免职位offer要求，即符合“国家利益”。该法第203(b)(2)(B)(i)条。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. 884, 889 (AAO 2016)提供了审理国家利益豁免申请的框架。Dhanasar指出，美国
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公民及移民服务局（USCIS）可作为裁量事项，1 在申请人证明以下各项时授予国家利益豁免：
- 拟议事业既具有实质价值又具有国家重要性；
- 该个人处于有利地位以推进其拟议事业；以及
- 权衡之下，豁免职位offer要求将有利于美国。
Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。
二、分析
USCIS认定申请人已证明其作为持有高级学位的专业人士符合EB-2分类资格。2 然而，USCIS进一步认定申请人未证明其有资格获得国家利益豁免。在上诉中，申请人主张USCIS此项认定有误。本办公室认定记录未能证明申请人的拟议事业具有国家重要性，因此其作为裁量事项不符合国家利益豁免资格。
A. 记录证明拟议事业具有实质价值
第一项要件，即实质价值和国家重要性，聚焦于该个人拟从事的具体事业。同上。事业的价值可在商业、创业、科学、技术、文化、健康或教育等一系列领域中得到证明。同上。申请人是生态学领域的研究人员，其拟议事业为“开发最先进的地球系统和生态系统模型，纳入土壤微生物机制，以研究气候变化下的碳和养分循环，从而改进温室气体排放预测，并为有针对性的气候变化减缓策略提供依据。”她主张其工作提高了气候模型的精确度，从而增进该领域的理解并提高排放预测的准确性，为更好的减缓策略提供依据，以应对温室气体排放的增加。记录包括关于气候变化挑战、温室气体统计数据和美国减缓举措的行业报告和文章。本办公室认定申请人的拟议事业具有实质价值。
B. 记录未能证明拟议事业具有国家重要性
在确定拟议事业是否具有国家重要性时，本办公室考虑其潜在的前瞻性影响。同上。USCIS认定申请人未证明其拟议事业的更广泛影响，因此未证明其国家重要性。在上诉中，申请人主张USCIS未充分审查记录中的证据，偏离了适当的审理标准。经审查，本办公室同样认定
1 见Flores v. Garland, 72 F.4th 85, 88 (5th Cir. 2023)（与第三、第九、第十一和哥伦比亚特区巡回上诉法院一致，认定USCIS授予或否决国家利益豁免的决定本质上属于裁量性质）。 2 申请人提交了生态学哲学博士学位证据，来自I[已隐去]land ~----------------~ USCIS认定申请人符合持有高级学位的专业人士资格，本办公室同意。
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申请人的拟议事业不符合Dhanasar框架所规定的国家重要性标准。
首先，申请人主张USCIS决定中的国家重要性分析包含“明显偏离适当审理标准”，因其称“文件未清楚证明[申请人]的具体工作（而非更广泛领域）如何带来了实质性进展，或如何在美国被采纳为标准或关键创新。”申请人正确指出，Dhanasar框架的第一项要件聚焦于拟议事业的国家重要性，而该表述更适合用于分析申请人是否符合Dhanasar框架第二项要件的资格。尽管本办公室承认该错误，但基于下述理由，本办公室最终同意最终认定，即申请人未证明其拟议事业的国家重要性。
如上所述，申请人拟继续其研究，以“开发最先进的地球系统和生态系统模型，纳入土壤微生物机制，以研究气候变化下的碳和养分循环，从而改进温室气体排放预测，并为有针对性的气候变化减缓策略提供依据。”Dhanasar指出，一项事业可能具有国家重要性，例如因其在某一特定领域具有国家甚至全球影响，如某些改进的制造工艺或医学进步所带来的影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。申请人主张其拟议事业将对其领域产生广泛影响，因其提供“更可靠的排放预测，帮助美国政策制定者制定更有针对性的温室气体减排策略。”她进一步主张其工作“应对关键科学挑战，并为国家努力提供及时解决方案，以改进气候风险评估、加强粮食和环境安全、实现成本效益的减缓，并支持气候相关产业的经济竞争力。”申请人必须以相关、有证明力且可信的证据支持其主张。见Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。在此，记录中的证据不支持这些主张。
USCIS认定记录中的证据聚焦于申请人领域的重要性，而非其具体拟议事业，本办公室同意。虽然申请人的拟议事业陈述详细说明了其计划从事的项目及其预期影响；但其陈述未得到充分证据的支持。申请人在其拟议事业陈述中提出三个项目：[已隐去]、“[已隐去]”和“[已隐去]”。记录包含关于全球温室气体排放统计数据的证据、关于气候变化相关挑战的文章，以及美国当前气候变化指数和政府减缓举措。虽然这些文章展示了该领域的挑战，但未证明拟议事业对这些挑战的影响。尽管本办公室承认应对气候变化相关问题的重要性；但申请人拟议事业与重要问题的相关性并不能证明国家重要性，因其未证明其前瞻性影响。相关问题不是该个人将从事领域的重要性；相反，本办公室聚焦于“[申请人]拟从事的具体事业”。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。在此，申请人不当依赖记录中文章和报告所体现的行业重要性，以进一步证明
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其拟议事业的国家重要性。在没有充分书面证据证明具体拟议事业在行业中潜在更广泛影响的情况下，申请人的拟议事业不符合Dhanasar框架第一项要件的“国家重要性”要素。
申请人主张，其拟议事业的国家重要性得到了其领域专家信函的支持。尽管这些信函一致赞扬申请人的工作及其重要性，但它们强调的是她先前的工作以及她已经创建的模型。这些信函并未谈及申请人在其拟议事业陈述中提出的未来项目。例如，在X-X-撰写的一封信中，作者指出申请人的工作“提供了关于土壤微生物在碳循环和甲烷循环中所起作用的关键知识，同时也改进了相关模型”。然而，作者详述的工作是申请人先前从事的一个项目，而非其个人陈述中详述的预期工作。在Y-L-撰写的一封信中，作者指出申请人的研究“对生态学领域至关重要，但她同时也在协助其他科学家开展他们自己的研究事业，并协助政策制定者更好地管理资源以实现可持续性”。此处作者所描述的研究同样来自申请人先前从事的项目，包括其发表在《European Journal of Soil Science》、《iScience》和《Frontiers in Environmental Science》等科学期刊上的研究。此外，在N-S-撰写的一封信中，作者强调申请人的先前工作“已被众多研究人员以各种方式用于推进他们的项目”。尽管作者们主张申请人的研究很重要，但其焦点在于她先前工作的影响，而非其拟议事业的预期影响。虽然我们认可申请人在该领域的经验；但如上所述，申请人过往成功和经验的证据与Dhanasar第二项要件的分析相关，即申请人是否处于有利地位以推进该事业。它并不能确立拟议事业的国家重要性，因为其焦点在于申请人的资质，而非该事业的预期影响。Matter of Dhanasar, 26 I&N Dec. at 889。因此，申请人过往经验的证据，即使成功，也不足以确立拟议事业的国家重要性。Id. at 890。
Matter of Dhanasar指出，一项具有显著潜力为美国工人创造就业、或具有其他重大积极经济影响的事业——例如特别是在经济萧条地区——很可能被理解为具有国家重要性。Id. 申请人主张，其拟议事业对美国具有经济影响，方式是“使联邦机构能够更高效地分配气候和养护资金……管理关键矿产供应链中的风险……稳定农业补贴和保险项目，并减少下游修复和灾后恢复成本”。此外，申请人声称，其研究将通过支持其研究的资金在建模、监测和环境分析领域创造高技能就业岗位。然而，如上所述，申请人必须用相关、具有证明力且可信的证据来支持其主张。See Matter of Chawathe, 25 I&N Dec. at 376。在此，申请人未提供证据支持其意图实现的经济影响。虽然她的拟议事业陈述提供了对诸如‘L...-....r-----------, _______________________________J“或‘~--------~’等文章的引用，但这些文章未包含在案卷中，以便我们确认其与申请人拟议事业的相关性，或确认它们是否充分支持其主张。因此，案卷不支持申请人关于其拟议事业具有重大积极经济影响的主张，因而也不能进一步确立其拟议事业的国家重要性。
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在审查全部证据后，我们认定申请人未能以优势证据标准履行其举证责任，确立其拟议事业的国家重要性，因为她未提交充分证据支持其关于国家重要性的主张。虽然我们未逐一讨论每一项证据，但我们已审查并考虑了整个案卷。由于申请人的拟议工作不符合Dhanasar框架的第一项要件，申请人未能证明其符合国家利益豁免的资格。由于申请人不符合国家利益豁免的资格，我们无需触及、因而保留对Dhanasar其余要件的分析。See INS v. Bagamasbad, 429 U.S. 24, 25 (1976) (per curiam)（裁定：机构无需对最终裁决不必要的问题作出“纯粹咨询性的认定”）。
III. 结论
申请人未满足Dhanasar分析框架所要求的第一项要件。因此，我们认定申请人未能以优势证据标准证明其符合国家利益豁免的资格，或经自由裁量后本应获得该豁免。
裁定：上诉被驳回。
通知：本决定构成本事项的最终决定。提交动议不会推迟该决定的效力。8 C.F.R. § 103.5(a)(1)(iv)。非法居留、或在其他方面不可入境或可被驱逐的外国人，可能因签发I-862表《出庭通知》而根据该法第240条面临遣返程序的启动。该等程序可能导致其被驱逐出美国，并可能使其未来无法获得签证或其他移民福利。
